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Schleswig-Holstein: Rechtsstreit um Schwarz-Gelbe Mehrheit droht

15.09.2009, Nachtrag: 22.09.2009 und 27.09.2009

Umstrittene Ausgleichsmandate können Schleswig-Holstein-Wahl entscheiden

Eine unklar formulierte Klausel im schleswig-holsteinischen Landeswahlgesetz könnte sich bei der Landtagswahl am 27. September als wahlentscheidend herausstellen. Es geht um die Regelung der Ausgleichsmandate, die verteilt werden, wenn eine Partei mehr Direktmandate in den Wahlkreisen gewinnt, als ihr insgesamt Sitze aufgrund ihres Zweitstimmenanteils im Lande zustehen (Überhangmandate). Bereits die gleichlautende Vorschrift im Kommunalwahlgesetz hatte bei der schleswig-holsteinischen Kommunalwahl im Mai 2008 zu umstrittenen Sitzverteilungen in mehreren Städten und Landkreisen geführt, weil die Regelung je nach Kommune unterschiedlich interpretiert und angewendet wurde (siehe Meldung vom 10. Juni 2008).

Die fragliche Vorschrift befindet sich in § 3 Absatz 5 des Landeswahlgesetzes:

Ist die Anzahl der in den Wahlkreisen für eine Partei gewählten Bewerberinnen und Bewerber größer als ihr verhältnismäßiger Sitzanteil, so verbleiben ihr die darüber hinausgehenden Sitze (Mehrsitze). In diesem Fall sind auf die nach Absatz 3 Satz 2 und 3 noch nicht berücksichtigten nächstfolgenden Höchstzahlen so lange weitere Sitze zu verteilen und nach Absatz 3 zu besetzen, bis der letzte Mehrsitz durch den verhältnismäßigen Sitzanteil gedeckt ist. Die Anzahl der weiteren Sitze darf dabei jedoch das Doppelte der Anzahl der Mehrsitze nicht übersteigen. Ist die nach den Sätzen 1 bis 3 erhöhte Gesamtsitzzahl eine gerade Zahl, so wird auf die noch nicht berücksichtigte nächstfolgende Höchstzahl ein zusätzlicher Sitz vergeben.

Unterschiedlich interpretiert wird nun, was mit der „Anzahl der weiteren Sitze“ in Satz 3 gemeint sein könnte. Das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht hatte im Jahre 2005 – zur insoweit wortgleichen Passage im Kommunalwahlgesetz – die Auffassung vertreten, die Überhangmandate („Mehrsitze“) seien nicht auf die „weiteren Sitze“ anzurechnen. Demnach wäre es möglich, für die Überhangmandate einer Partei maximal doppelt so viele Ausgleichsmandate an die anderen Parteien zu verteilen. In einer Entscheidung vom 18. Dezember 2008 zur Wahl der Stadtvertretung in Bad Segeberg hat das Verwaltungsgericht seine Meinung jedoch geändert und meint nun, die „Anzahl der weiteren Sitze“ beinhalte auch die bereits angefallenen Überhangmandate. Folgt man dieser Ansicht, dürften nur höchstens so viele Ausgleichsmandate vergeben werden, wie Überhangmandate angefallen sind.

Beide Auslegungen finden im Wortlaut des Gesetzes eine gewisse Stütze. Die (aktuelle) Auffassung des Verwaltungsgerichts ist zwar recht überzeugend begründet, hat aber keine rechtliche Bindungswirkung für die Auslegung des Landeswahlgesetzes, da das Verwaltungsgericht für Landtagswahlen nicht zuständig ist. Zudem sind noch weitere Verfahren aus den Städten Wentorf und Reinbek sowie dem Landkreis Steinburg anhängig. Ein Verfahren gegen die Stadt Itzehoe befindet sich sogar bereits in zweiter Instanz beim Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgericht, dessen Entscheidung ungewiss ist.

Nachtrag vom 27.09.2009:

Mittlerweile liegt eine Entscheidung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 15. September 2009 vor, das sich der Auffassung des Verwaltungsgericht anschließt. Für das Kommunalwahlrecht dürfte somit nun Rechtsklarheit hergestellt sein. Für das Landtagswahlrecht – und somit für die heutige Wahl – gilt dies aber aus unten stehenden Gründen nicht.

Bei den Landtagswahlen 1992 und 2000, als auf die SPD jeweils eine erhebliche Zahl von Überhangmandaten entfiel, hatten die beiden unterschiedlichen Interpretationen der Vorschrift noch zu identischen Sitzverteilungen geführt. Bei der kommenden Landtagswahl werden sie sich in ihrer praktischen Auswirkung aber voraussichtlich gravierend unterscheiden. Sobald nämlich auf eine Partei, die deutlich weniger als die Hälfte der bei der Sitzverteilung zu berücksichtigenden Stimmen erhält, Überhangmandate entfallen, reicht es zur Wiederherstellung des Proporzes zwischen den Parteien nicht aus, je Überhangmandat nur ein Ausgleichsmandat zu vergeben. Die durch die Überhangmandate verursachte Proporzstörung würde dann nur teilweise ausgeglichen. Übrig bliebe eine Bevorteilung der Partei, die die Überhangmandate erringen konnte. Angesichts der aktuellen Umfragezahlen kann es als nahezu sicher gelten, dass die CDU bei der Landtagswahl am 27. September in Schleswig-Holstein Überhangmandate erhalten wird. Von den regulär 69 Sitzen im Landtag werden vierzig, also deutlich mehr als die Hälfte, als Direktmandate in den Wahlkreisen vergeben. Dies macht Überhangmandate noch erheblich wahrscheinlicher als das bei Bundestagswahlen geltende Verhältnis von Wahlkreis- zu Listensitzen von fünfzig zu fünfzig und ist in Zeiten eines Fünfparteiensystems – hinzu kommt noch der SSW – nicht mehr zeitgemäß. Sollten die Wähler am 27. September so wählen, wie es die Umfragezahlen von Infratest dimap vom 11. September in Aussicht stellen, würde die CDU bei nur 33 % der Zweistimmen wohl über 80 % der Wahlkreise gewinnen. Daraus würde eine erhebliche Zahl von CDU-Überhangmandaten resultieren, möglicherweise sogar im zweistelligen Bereich. Liest man § 3 Absatz 5 Satz 3 des Landeswahlgesetzes so, dass nur eine ebenso hohe Zahl von Ausgleichsmandaten vergeben werden darf, würden der CDU eine erkleckliche Zahl von unausgeglichenen Überhangmandaten verbleiben. Folge wäre, dass CDU und FDP wohl auch dann eine Mehrheit im Landtag hätten, wenn sie stimmenmäßig knapp hinter SPD, GRÜNE, DIE LINKE und SSW zurücklägen.

Hält man hingegen Ausgleichsmandate bis hin zum Doppelten der Zahl der Überhangmandate für zulässig, so bliebe in der Regel ausreichend Spielraum, um Überhangmandate vollständig auszugleichen. Erst wenn die überhängende Partei weniger als ein Drittel der bei der Sitzverteilung zu berücksichtigenden Zweitstimmen erhält, ist die Gefahr groß, dass auch hier nur ein teilweiser Ausgleich stattfindet. Mit 33 % der Zweitstimmen bei 4 % unter den Tisch fallenden Stimmen für „Sonstige“ liegt die CDU nach der aktuellen Umfrage von Infratest dimap noch knapp über der Drittel-Grenze.

Unter diesen Umständen gewinnt für die korrekte Auslegung der Ausgleichsmandatsregelung Artikel 10 Absatz 2 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein möglicherweise entscheidende Bedeutung:

Der Landtag besteht aus fünfundsiebzig Abgeordneten. Ab der 16. Wahlperiode besteht der Landtag aus neunundsechzig Abgeordneten. Sie werden nach einem Verfahren gewählt, das die Persönlichkeitswahl mit den Grundsätzen der Verhältniswahl verbindet. Die in Satz 1 genannte Zahl ändert sich nur, wenn Überhang- oder Ausgleichsmandate entstehen oder wenn Sitze leer bleiben. Das Nähere regelt ein Gesetz, das für den Fall des Entstehens von Überhangmandaten Ausgleichsmandate vorsehen muss.

Die Verfassung schreibt also bei Landtagswahlen – anders als bei Kommunalwahlen – Ausgleichsmandate zwingend vor und erwähnt keine irgendwie geartete Beschränkung ihrer Zahl. Eine Ausgleichsmandatsregelung, die in der Praxis nur für einen bruchstückhaften Ausgleich sorgt, dürfte daher verfassungswidrig sein. Jedenfalls spricht vieles dafür, dass jene Auslegung der umstrittenen Vorschrift, die doppelt so viele Ausgleichs- wie Überhangmandate für zulässig hält, näher an der Verfassung und somit vorzugswürdig ist.

Folgerichtig im Sinne des zitierten Verfassungsartikels hatten die GRÜNEN in der nun zu Ende gehenden Legislaturperiode des Landtags einen Gesetzentwurf vorgelegt, der die ersatzlose Streichung von § 3 Abs. 5 Satz 3 des Landeswahlgesetzes vorsieht. Somit wären in jedem Fall so viele Ausgleichsmandate zugeteilt worden, wie notwendig sind, um den Parteienproporz vollständig wiederherzustellen. Dieser Gesetzentwurf wurde jedoch vom Landtag am 15. Juli 2009 abgelehnt – wenige Stunden vor der Aufkündigung der Regierungskoalition durch die CDU-Fraktion. In den Ausschussberatungen hatten sich GRÜNE und FDP für den Gesetzentwurf, CDU und SPD gegen ihn ausgesprochen.

Zur Veranschaulichung der praktischen Auswirkungen haben wir errechnet, wie auf Grundlage der Umfragezahlen von Infratest dimap vom 11. September, laut denen es zu einem Patt zwischen Schwarz-Gelb und den übrigen im Landtag vertretenen Parteien kommt, die Sitzverteilung nach den beiden Auslegungsvarianten aussähe. Das Ergebnis: Begrenzt man die Zahl der Ausgleichsmandate auf die Zahl der Überhangmandate („kleiner Ausgleich“) hätten CDU und FDP mit 48:43 Sitzen eine recht komfortable Mehrheit. Setzt man die Höchstgrenze für die Ausgleichsmandate hingegen erst beim  Doppelten der Zahl der Überhangmandate fest („großer Ausgleich“), ergäbe sich nur eine hauchdünne Mehrheit von 50:49 Sitzen.

Dass CDU und FDP trotz des Stimmenpatts sowohl ohne Überhangmandate als auch bei vollen Ausgleich eine knappe Sitzmehrheit hätten, ist kein Zufall. In Schleswig-Holstein gilt nämlich noch das Divisorverfahren mit Abrundung (d’Hondt), das die größte Partei – hier die CDU – bevorteilt. Der vom Landtag abgelehnte Gesetzentwurf der GRÜNEN sah neben einer unbegrenzten Ausgleichsmandatsregelung auch die Umstellung auf das Divisorverfahren mit Standardrundung (Sainte-Laguë) vor.

Sitzverteilung auf Grundlage der Umfrage von Infratest dimap vom 11.09.2009

* Da sich die von Infratest dimap ermittelten Stimmenanteile von SPD, GRÜNE, DIE LINKE und SSW jeweils durch vier teilen lassen, hätten bei der der Ausgangsverteilung von 69 Sitzen alle vier Parteien den gleichen rechnerischen Anspruch auf die letzten beiden Sitze. Auf den fälligen Losentscheid käme es aber nicht an, weil sich bei der (entscheidenden) Verteilung inkl. Ausgleichsmandate auf jeden Fall eine eindeutige Verteilung ergäbe.
 
** Die mutmaßliche Verteilung der Direktmandate haben wir durch Projektion des sich aus den Daten von Infratest dimap ergebenden Landestrends auf die Erststimmenergebnisse  in den vierzig Wahlkreisen ermittelt. Demnach gingen alle Wahlkreise mit Ausnahme der drei Kieler Wahlkreise sowie von Lübeck-West und Lübeck-Süd an die CDU.

*** Inkl. fünf unausgeglichene Überhangmandate für die CDU.

 
  CDU FDP SPD GRÜNE LINKE SSW Sonst. Gesamt
Stimmenanteil 33 % 15 % 24 % 12 % 8 % 4 % 4 % 100 %
48 % 48 % 4 % 100 %
Sitze ohne Überhangmandate 24 11 17–18* 8–9* 5–6* 2–3* 69
35 34 69
Direktmandate** 35 5 40
Überhangmandate 11 11
 
Ausgleichsmandate (kl. Ausgl.) 2 4–5* 2–3* 1–2* 0–1* 11
2 9 11
Gesamtsitze (kl. Ausgleich)*** 35 13 22 11 7 3 91
48 43 91
 
Ausgleichsmandate (gr. Ausgl.) 4 7–8* 3–4* 2–3* 1–2* 19
4 15 19
Gesamtsitze (gr. Ausgleich) 35 15 25 12 8 4 99
50 49 99
 

Eine geringfügige Abänderung der Infratest dimap-Zahlen zeigt, dass die „kleine“ Ausgleichslösung sogar dann eine Sitz-Mehrheit für Schwarz-Gelb bedeuten könnte, wenn SPD, GRÜNE, DIE LINKE und SSW mehr Stimmen als CDU und FDP erhalten. In der folgenden Tabelle nehmen wir an, dass die SPD auf Kosten der sonstigen Parteien 25 % statt 24 % der Stimmen erhält und dabei einen zusätzlichen Wahlkreis gewinnt.

Im Ergebnis hätte Schwarz-Gelb bei der „kleinen“ Ausgleichsvariante trotz weniger Stimmen immer noch einen Vorsprung von fünf Sitzen (47:42), während die „große“ Ausgleichslösung die Mehrheitsverhältnisse korrekt abbilden würde (49:50).

Sitzverteilung auf modifizierter Grundlage der Umfrage von Infratest dimap vom 11.09.2009

* Da sich die von Infratest dimap ermittelten Stimmenanteile von GRÜNE, DIE LINKE und SSW jeweils durch vier teilen lassen, hätten bei der der Ausgangsverteilung von 69 Sitzen alle drei Parteien den gleichen rechnerischen Anspruch auf den letzten Sitz. Auf den fälligen Losentscheid käme es aber nicht an, weil sich bei der (entscheidenden) Verteilung inkl. Ausgleichsmandate auf jeden Fall eine eindeutige Verteilung ergäbe.
 
** Zusätzlich zu den drei Kieler Wahlkreisen, Lübeck-West und Lübeck-Süd gehen wir hier davon aus, dass auch der Wahlkreis Flensburg an die SPD fällt.

*** Inkl. fünf unausgeglichene Überhangmandate für die CDU.

 
  CDU FDP SPD GRÜNE LINKE SSW Sonst. Gesamt
Stimmenanteil 33 % 15 % 25 % 12 % 8 % 4 % 3 % 100 %
48 % 49 % 3 % 100 %
Sitze ohne Überhangmandate 24 11 18 8–9* 5–6* 2–3* 69
35 34 69
Direktmandate** 34 6 40
Überhangmandate 10 10
 
Ausgleichsmandate (kl. Ausgl.) 2 4 1–2* 1–2* 0–1* 11
2 9 11
Gesamtsitze (kl. Ausgleich)*** 34 13 22 10 7 3 89
47 42 89
 
Ausgleichsmandate (gr. Ausgl.) 4 8 3–4* 2–3* 1–2* 19
4 15 19
Gesamtsitze (gr. Ausgleich) 34 15 26 12 8 4 99
49 50 99
 

Da beim „kleinen“ Ausgleich fünf Überhangmandate der CDU unausgeglichen bleiben, wäre selbst bei einem Rückstand von fünf Prozent noch eine Mehrheitsumkehr zugunsten Schwarz-Gelb möglich. Man darf wohl getrost davon ausgehen, dass unter diesen Umständen die Anwendung der Ausgleichsmandatsregel auch nach der Wahl zwischen den Parteien umstritten bleiben wird.

Die Landeswahlleiterin wird in der Wahlnacht beim vorläufigen amtlichen Endergebnis voraussichtlich den „kleinen“ Ausgleich zugrundelegen. Jedenfalls hatte sie in der Sitzung des Innen- und Rechtsausschusses des Landtags am 3. Juni 2009 die Auffassung vertreten, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 18. Dezember 2008 habe auch für die Landtagswahl die Rechtslage geklärt. Ausschlaggebend ist jedoch letztlich nicht die Meinung der Landeswahlleiterin in der Wahlnacht, sondern die des Landeswahlausschusses, der einige Tage nach der Wahl zur Feststellung des amtlichen Endergebnisses zusammentreten wird und dabei zu entscheiden haben wird, nach welcher Auslegung zu verfahren ist. Der Landeswahlausschuss zur Landtagswahl 2009 besteht aus folgenden sieben Mitgliedern:

Angesichts der Mehrheitsverhältnisse im Landeswahlausschuss kann die „große“ Ausgleichsvariante als Favorit in diesem Gremium gelten, jedenfalls wenn die Verhinderung einer schwarz-gelben Mehrheit davon abhängt. Gegen die Entscheidung des Landeswahlausschusses kann anschließend durch jeden Wahlberechtigten Einspruch erhoben werden. Über den Einspruch entscheidet der Landtag – in der Zusammensetzung, deren Rechtmäßigkeit mit dem Einspruch bestritten wird. Gegen die Entscheidung des Landtags wiederum kann Wahlprüfungsbeschwerde beim Schleswig-Holsteinischen Landesverfassungsgericht erhoben werden, das erst zum 1. Mai 2008 seine Arbeit aufgenommen hat, nachdem zuvor jahrzehntelang das Bundesverfassungsgericht die Aufgaben des Landesverfassungsgerichts übernommen hatte. Möglicherweise wird das Landesverfassungsgericht somit gleich in seinem allerersten Urteil darüber entscheiden müssen, wer in Schleswig-Holstein künftig regieren kann.

Nachtrag: Weitere Wahlumfragen vom 16., 18. und 19. September 2009

Mittlerweile wurden weitere Umfragen zur schleswig-holsteinischen Landtagswahl von Infratest dimap, Forschungsgruppe Wahlen, Forsa und GMS veröffentlicht. Ihnen zufolge gibt es keine relative Stimmenmehrheit mehr für CDU und FDP. Bei einem Vollausgleich hätten CDU und FDP auch im Landtag keine Mehrheit, beim kleinen Teilausgleich läge Schwarz-Gelb wegen der unausgeglichenen Überhangmandate der CDU nach drei von vier Umfragen vorn. Im einzelnen ergäben sich aus den Umfragezahlen nach unseren Berechnungen die folgenden Sitzverteilungen:

Infratest dimap, 16.09.2009:

CDU + FDP: 47 %
SPD + GRÜNE + LINKE + SSW: 49 %

Bei kleinem Ausgleich:
CDU + FDP: 47 Sitze, davon fünf unausgeglichene Überhangmandate der CDU
SPD + GRÜNE + LINKE + SSW: 42 Sitze

Bei großem Ausgleich:
CDU + FDP: 49 Sitze
SPD + GRÜNE + LINKE + SSW: 50 Sitze

Forschungsgruppe Wahlen, 18.09.2009:

CDU + FDP: 46 %
SPD + GRÜNE + LINKE + SSW: 50 %

Bei kleinem Ausgleich:
CDU + FDP: 43 Sitze, davon vier unausgeglichene Überhangmandate der CDU
SPD + GRÜNE + LINKE + SSW: 42 Sitze

Bei großem Ausgleich:
CDU + FDP: 44-45 Sitze
SPD + GRÜNE + LINKE + SSW: 46-47 Sitze

Forsa, 19.09.2009:

CDU + FDP: 46 %
SPD + GRÜNE + LINKE + SSW: 47 %

Bei kleinem Ausgleich:
CDU + FDP: 45 Sitze, davon vier unausgeglichene Überhangmandate der CDU
SPD + GRÜNE + LINKE + SSW: 40 Sitze

Bei großem Ausgleich:
CDU + FDP: 46 Sitze
SPD + GRÜNE + LINKE + SSW: 47 Sitze

GMS, 19.09.2009:

CDU + FDP: 45 %
SPD + GRÜNE + LINKE + SSW: 51 %

Bei kleinem Ausgleich:
CDU + FDP: 40 Sitze, davon drei unausgeglichene Überhangmandate der CDU
SPD + GRÜNE + LINKE + SSW: 41 Sitze

Bei großem Ausgleich:
CDU + FDP: 42–43 Sitze, davon ein unausgeglichenes Überhangmandat der CDU
SPD + GRÜNE + LINKE + SSW: 45–46 Sitze


von Wilko Zicht (15.09.2009, letzte Aktualisierung: 27.09.2009, letzte Aktualisierung der Links: 28.09.2009)