Drucksachen

• Zurückweisung dieser Wahleinsprüche ohne mündliche Verhandlung wegen offensichtlicher Unbegründetheit (§ 6 Abs. 1a Nr. 3 WPrüfG) oder wegen Unzulässigkeit (§ 6 Abs. 1a Nr. 1 und 2 WPrüfG);

• Bitte an die Bundesregierung um Prüfung bestimmter Wahlvorschriften und Verfahrensangelegenheiten sowie um Abgabe eines Berichts an den Deutschen Bundestag.

Beschlussempfehlung

1. die aus den Anlagen 1 bis 57 ersichtlichen Beschlussempfehlungen zu Wahleinsprüchen anzunehmen,
   
2. die Bundesregierung aufgrund der Erfahrungen in Wahlprüfungsangelegenheiten um Prüfung zu bitten,
   
   
   • ob gegenüber den Wahlbehörden und den Wahlvorständen in geeigneter Weise auf einen bürgerfreundlichen Umgang mit den Wählerinnen und Wählern u. a. bei der Erteilung von Auskünften zum richtigen Wahllokal hingewirkt werden kann,
     
     
   • ob – ggf. durch eine Änderung von Wahlrechtsvorschriften – darauf hingewirkt werden kann, dass bei der Briefwahl die ausgegebenen Wahlscheine einheitlich einen Hinweis auf das Mindestalter einer bei Bedarf mitwirkenden Hilfsperson enthalten (Muster in Anlage 9 zu § 26 Bundeswahlordnung),
     
     
   • ob ein gesonderter Rechtsbehelf im Bundeswahlgesetz oder in der Bundeswahlordnung gegen die Berufung in Wahlvorstände statt einer teilweise bejahten Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte geschaffen werden kann,
     
     
3. die Bundesregierung um Vorlage eines Berichts zu den in Nummer 2 dieser Beschlussempfehlung und in Nummer 3 der Ersten Beschlussempfehlung (Bundestagsdrucksache 15/1150) enthaltenen Prüfbitten bis September 2004 zu bitten und hierbei die im Rahmen des Erfahrungsaustausches mit den Ländern und dem Bundeswahlleiter zur Bundestagswahl 2002 gewonnenen Erkenntnisse einzubeziehen.

Erika Simm Vorsitzende und Berichterstatterin

Hermann Bachmaier Berichterstatter

Hans-Joachim Hacker Berichterstatter

Petra-Evelyne Merkel Berichterstatterin

Dr. Hans-Peter Friedrich (Hof) Berichterstatter

Manfred Grund Berichterstatter

Thomas Strobl (Heilbronn) Berichterstatter

Jerzy Montag Berichterstatter

Jörg van Essen Berichterstatter

a) die einen Sachverhalt vortragen, der einen Fehler bei der Vorbereitung und Durchführung der Wahl nicht erkennen lässt,

b) die die Verfassungswidrigkeit von Gesetzen behaupten; im Rahmen des Wahlprüfungsverfahrens im Deutschen Bundestag kann eine derartige Feststellung nicht erfolgen (seit der 1. Wahlperiode ständige Auffassung des Deutschen Bundestages; diese Kontrolle blieb stets dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten),

c) die mangels ausreichender Angabe von Tatsachen nicht erkennen lassen, auf welche Tatsachen der Einspruch gestützt wird (BVerfGE 40, 11 <30>),

d) die sich zwar auf nachprüfbare Mängel bei der Vorbereitung oder Durchführung der Wahl stützen, diese Mängel jedoch angesichts des Stimmenverhältnisses keinen Einfluss auf die Mandatsverteilung haben können (BVerfGE 4, 370 <372 f.>).

a) Die Entscheidungen zu den Einsprüchen WP 130/02, WP 80/02, WP 10/02, WP 317/02, WP 215/02, WP 33/02, WP 119/02 und WP 206/02 (Anlagen 1 bis 7 und Anlage 11) betreffen ausschließlich oder zusammen mit anderen Einspruchsgründen die sog. Berliner Zweitstimmen. Diese Einsprüche beinhalten überwiegend auch das Thema Überhangmandate. Ausschließlich um Überhangmandate geht es beim Einspruch WP 7/02 (Anlage 8). Der Einspruch WP 76/02 (Anlage 9) hat dieses Thema neben einer Reihe von anderen Einspruchsgründen zum Gegenstand.

Zur Frage der sog. Berliner Zweitstimmen sowie zu den Überhangmandaten ist jeweils mehrheitlich mit den Stimmen der Fraktionen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP gegen die Stimmen der Fraktion der CDU/CSU deren Antrag auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung sowie auf Vernehmung von Sachverständigen und Zeugen im Vorprüfungsverfahren abgelehnt und – wie aus den Entscheidungsvorschlägen ersichtlich – beschlossen worden, die Einsprüche als offensichtlich unbegründet zurückzuweisen.

Die Fraktion der CDU/CSU ist der Auffassung, dass nach § 6 Abs. 1 WPrüfG zwingend eine mündliche Verhandlung anzuberaumen gewesen sei, da die Voraussetzungen für ein Absehen von einer mündlichen Verhandlung nach § 6 Abs. 1a WPrüfG nicht vorlägen. Insbesondere seien die Einsprüche erkennbar nicht offensichtlich unbegründet. Bei der Frage, ob die für Listen anderer Parteien abgegebenen Zweitstimmen solcher Wähler, die in den Wahlkreisen 86 und 87 mit ihrer Erststimme zum Mandatserwerb der von der PDS vorgeschlagenen Direktkandidatinnen geführt hätten, im Anschluss an eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1988 in analoger Anwendung von § 6 Abs. 1 Satz 2 Bundeswahlgesetz (BWG) unberücksichtigt bleiben müssen, bestehe im Ausschuss – ebenso wie vorher bereits im Bundeswahlausschuss – keine Einigkeit. Ein Wahleinspruch könne nur dann offensichtlich unbegründet sein, wenn er ohne weitere Nachprüfung die Unbegründetheit „auf der Stirn“ trage. Daher könne hier nicht von einer offensichtlichen Unbegründetheit ausgegangen werden. Zudem solle der mündlichen Verhandlung im Rahmen der Vorprüfung eine Vernehmung von Sachverständigen gemäß § 5 Abs. 3 WPrüfG vorausgehen.

In der Sache deuten nach Auffassung der Fraktion der CDU/CSU die Ausführungen im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts von 1988 ebenso wie die überwiegenden Äußerungen in der rechtswissenschaftlichen Literatur auf die Notwendigkeit einer analogen Anwendung von § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG auf die in den Wahleinsprüchen behandelte Konstellation hin.

Die in Rede stehenden Wahleinsprüche betreffen nach Auffassung der Fraktion der CDU/CSU den Verfassungsgrundsatz der Wahlrechtsgleichheit in seiner besonderen Problemstellung bei der Gültigkeit von Zweitstimmen nach § 6 Abs. 1 BWG und bei der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Überhangmandaten nach § 6 Abs. 5 BWG. Bei diesen genannten Streitgegenständen handele es sich um sehr komplexe Rechtsfragen, die insbesondere auch bezüglich der Gültigkeit von Zweitstimmen (vgl. hierzu Wolfgang Schreiber, NVwZ 2003, 403 ff.; Rupert Scholz/Hans Hofmann, ZRP 2003, 39 ff.; Jörn Ipsen, JZ 2002, 469 ff. und Thomas Poschmann, ThürVBl. 2003, S. 121 ff.) und der Frage von Überhangmandaten auf einer ebenso zahlreichen wie teilweise kontroversen verfassungsgerichtlichen Judikatur und wissenschaftlichen Literatur-Diskussion basierten. Zur Frage der Zweitstimmen stützten sich die erhobenen Wahleinsprüche auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1988 (BVerfGE 79, 161 ff.), in dem deutliche Hinweise auf eine analoge Anwendung des § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG vorlägen, sowie eine Aufforderung an den Gesetzgeber, die festgestellte Regelungslücke zu schließen. Insbesondere nach der letzten Bundestagswahl im September 2002 habe sich eine Reihe von wissenschaftlichen Fachaufsätzen mit der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit gerade der in den Wahleinsprüchen thematisierten Fragen zur Gültigkeit von Berliner Zweitstimmen und von Überhangmandaten befasst.

Nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur offensichtlichen Unbegründetheit von Wahleinsprüchen (BVerfGE 89, 291 <300>) sei diese Frage danach zu entscheiden, ob nach vorangehender gründlicher Prüfung seitens des Deutschen Bundestages für die Begründetheit des Wahleinspruches kein Gesichtspunkt erkennbar sei, der ihm zum Erfolg verhelfen könnte. Bei der zugrunde liegenden Rechtsfrage seien durchaus Gesichtspunkte erkennbar, die den Einsprüchen zum Erfolg verhelfen könnten: sie seien in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1988 (BVerfGE 79, 161 ff.) angelegt, die die Rechtsfrage noch abstrakt behandelte, und in der wissenschaftlichen Diskussion in der Fachliteratur im Jahr 2002, die die Frage konkret thematisiert habe. Dabei könne insbesondere nicht unberücksichtigt bleiben, dass die überwiegende Mehrheit der Fachliteratur die Wahleinsprüche für begründet halte; hinzu trete noch die Kommentarmeinung eines Grundgesetz-Kommentars, der ausdrücklich aufgrund des Urteils des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1988 den § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG analog angewendet sehen wolle (Roth, in Umbach/Clement, Artikel 38 Rn. 97).

Die Komplexität der zugrunde liegenden Rechtsfrage gebietet nach Ansicht der Fraktion der CDU/CSU im Licht dieser Beurteilung, einige der fachkundigen wissenschaftlichen Stimmen bei der Prüfung durch den Deutschen Bundestag zu Rate zu ziehen. Angesicht eines eindeutigen Urteils des Bundesverfassungsgerichts in der materiellen Rechtsfrage und der genannten Fachdiskussion sei dies notwendige Voraussetzung, um die Bedingungen des genannten Urteils des Bundesverfassungsgerichts zu der formalen Verfahrensfrage über die „vorausgegangene gründliche Prüfung“ (BVerfGE 89, 291 <300>) zu erfüllen.

Hinzu komme, dass zur Klärung einer für die Beantwortung der Rechtsfrage notwendigen Sachverhaltsfrage im Rahmen des hier geltenden Untersuchungsgrundsatzes nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 89, 291 <300>) auch eine gründliche und prüfungsfeste Sachverhaltsaufklärung vorliegen müsse. Dies sei insbesondere für die Frage von Interesse, ob der Innenausschuss des Deutschen Bundestages sich seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1988 zur Gültigkeit von Zweitstimmen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG mit der in diesem Urteil vom Bundesverfassungsgericht angeregten Änderung der genannten Wahlrechtsvorschrift befasst bzw. aus welchem Grund er sich mit dieser Frage nicht befasst oder warum er bei einer Befassung keine Änderung der Gesetzeslage vorgenommen habe. Zu diesem Zweck wäre es im Vorlauf zu einer gründlichen Prüfung seitens des Deutschen Bundestages ratsam gewesen, den Vorsitzenden bzw. Sekretär des Innenausschusses des Deutschen Bundestags als Sachverständigen hinzuzuziehen, um diese Sachverhaltsfrage eindeutig zu klären.

Nach Auffassung der die Entscheidungen über die Wahleinsprüche zu den so genannten Berliner Zweitstimmen tragenden Fraktionen SPD, BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN und FDP haben die Wahleinsprüche eine Rechtsfrage aufgeworfen. Zur Entscheidung von Rechtsfragen sei der Wahlprüfungsausschuss selbst berufen. Deshalb müssten diese – auch bei unterschiedlichen Auffassungen im Ausschuss – nicht durch einen Sachverständigenbeweis geklärt oder notwendig in einer öffentlichen mündlichen Verhandlung erörtert werden. Das Bundesverfassungsgericht habe sich in dem o. g. Beschluss vom 23. November 1993 mit der Praxis des Wahlprüfungsausschusses zum Absehen von einer mündlichen Verhandlung wegen offensichtlicher Unbegründetheit befasst und diese Praxis gebilligt. Nach dieser Entscheidung sei ein Wahleinspruch offensichtlich unbegründet, wenn im Zeitpunkt der Entscheidung kein Gesichtspunkt erkennbar sei, der ihm zum Erfolg verhelfen könne. Die Beurteilung setze laut Bundesverfassungsgericht aber nicht voraus, dass die Unbegründetheit des Wahleinspruchs auf der Hand liegt; sie könne auch das Ergebnis einer vorausgegangenen gründlichen Prüfung sein (BVerfGE 89, 291<300>).

Im Übrigen sieht die Mehrheit keinen Bedarf, z. B. durch Vernehmung von Vorsitzenden oder Sekretären des Innenausschusses, der Frage nach gesetzgeberischen Beratungen und deren Ergebnis im Anschluss an den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts von 1988 nachzugehen, da eine derartige Prüfung bereits erfolgt sei. So hätten eine Durchsicht aller wahlrechtlich relevanten Bundestagsdrucksachen und Bundestagsprotokolle, der Akten des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung sowie Rückfragen beim Sekretariat des Innenausschusses und beim zuständigen Referat des Bundesministeriums des Innern keine parlamentarische Behandlung des Themas feststellen lassen.

In der Sache selbst gibt es nach Auffassung der Mehrheit – wie in den Entscheidungsvorschlägen z. B. zum Wahleinspruch WP 130/02 (Anlage 1) im Einzelnen begründet – keine Anhaltpunkte für einen Wahlfehler. Insbesondere finde sich angesichts der auch vom Bundesverfassungsgericht betonten notwendigen Rechtsklarheit in Wahlangelegenheiten kein Raum für eine analoge Anwendung von § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG auf die sog. Berliner Zweitstimmen durch die zuständigen Wahlbehörden. Das Bundesverfassungsgericht habe sich vielmehr an den Gesetzgeber gewandt und eine Ergänzung von § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG zu erwägen gegeben. Eine analoge Anwendung durch die Wahlbehörden wäre nur in Betracht gekommen, falls das Bundesverfassungsgericht diesen gegenüber eine Analogie unmissverständlich angeordnet hätte.

Eine offensichtliche Unbegründetheit liegt nach der sich aus den Entscheidungsvorschlägen ergebenden Auffassung der Mehrheit ebenso für die Frage der Verfassungsmäßigkeit von Überhangmandaten vor, mit der sich der Deutsche Bundestag in der Vergangenheit mehrfach und ausführlich beschäftigt habe. Abgesehen davon sei die Kontrolle von Wahlrechtsvorschriften auf Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz in Wahlprüfungsangelegenheiten bislang stets dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten worden.

Demgegenüber hat die Fraktion der CDU/CSU ein Abrücken von dieser Praxis befürwortet, da es bezüglich der Überhangmandate einen spezifischen Sachverhalt gebe. So habe das Bundesverfassungsgericht die Möglichkeit von Überhangmandaten nur mit Stimmengleichheit für verfassungsgemäß erachtet. Überhangmandate dürften eine Mehrheit bestärken, aber nicht schaffen. Insoweit sei auch der Zusammenhang mit der Frage der Berücksichtigung der sog. Berliner Zweitstimmen von Bedeutung, da die Überhangmandate bei der Bundestagswahl 2002 – eventuell im Zusammenwirken mit einer Ergebniskorrektur bei den Berliner Zweitstimmen – ausschlaggebend für die Parlamentsmehrheit gewesen sein könnten.

b) Die Entscheidungen zu den Wahleinsprüchen WP 128/02 und WP 206/02 (Anlagen 10 und 11) betreffen ausschließlich bzw. zusammen mit anderen Einspruchsgründen die Frage, ob eine Zeitungsbeilage des Bundespresseamtes zum Zuwanderungsgesetz gegen den Grundsatz der Chancengleichheit verstoßen hat.

Der Wahlprüfungsausschuss hat im Ergebnis hierzu jeweils mehrheitlich mit den Stimmen der Fraktionen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP bei Enthaltung der Fraktion der CDU/CSU empfohlen, die Einsprüche als offensichtlich unbegründet zurückzuweisen. Ein Änderungsantrag der Fraktion der FDP, den Entscheidungsvorschlag des Berichterstatters Hans-Joachim Hacker um einen Passus zu ergänzen, in dem die Erwartung geäußert wird, dass sich das Bundespresseamt in der Vorwahlzeit – insbesondere auch im Hinblick darauf, dass es sich um den Einsatz nicht unerheblicher Steuergelder handelt – eine besondere Zurückhaltung auferlegt, ist mehrheitlich mit den Stimmen der Fraktionen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP bei Stimmenthaltung der Fraktion der CDU/CSU angenommen worden. Zum Verfahren hat die Fraktion der CDU/ CSU die Durchführung einer mündlichen Verhandlung beantragt, um zu klären, welchen Informationsgehalt die Zeitungsbeilage zum Zuwanderungsgesetz gehabt habe und weshalb diese in der „Hochwahlkampfphase“ verteilt worden sei. Aufgrund der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätze hält die Union angesichts des knappen Ausgangs der Bundestagswahl einen Wahlfehler für nicht ausgeschlossen. Dieser Verfahrensantrag ist von den Fraktionen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP abgelehnt worden, weil sie den wahlprüfungsrechtlich entscheidungserheblichen Sachverhalt für hinreichend geklärt angesehen haben.

Zur Sache hat die Mehrheit die Auffassung vertreten, dass die Grenzen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung vorliegend nicht überschritten sind, weil eine Information über das Zuwanderungsgesetz zum Aufgaben- und Zuständigkeitsbereich der Bundesregierung gehöre. Die Zeitungsbeilage enthalte sachliche Informationen zum Inhalt des Zuwanderungsgesetzes und verzichte auf herabsetzende oder polemische Äußerungen der Parteien. Inhaltlich werde kein Bezug zur Bundestagswahl hergestellt. Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Urteil aus dem Jahre 1977 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass sich die Aussagen der Öffentlichkeitsarbeit der Regierung mehr oder minder mit denen von Programmen und Stellungnahmen der die Regierung tragenden Parteien decken könnten (BVerfGE 44, 125 <149>).

Die Fraktion der CDU/CSU hat demgegenüber moniert, dass die Zeitungsbeilage des Bundespresseamtes zum Zuwanderungsgesetz im Bundestagswahlkampf 2002 eine Beeinflussung des Wahlkampfes mit Steuermitteln gewesen sei. Die in diesem Zusammenhang aufgestellte Behauptung, aus technischen Gründen sei eine Verteilung dieser Zeitungsbeilage zu einem früheren Zeitpunkt nicht möglich gewesen, ändere nichts an der damit erfolgten Wahlbeeinflussung. Darüber hinaus habe das Bundespresseamt zwei Wochen vor der Bayerischen Landtagswahl am 21. September 2003 über 3 000 großflächige Plakate im Rahmen einer bundesweiten Informationskampagne zur Agenda 2010 in Bayern anbringen lassen.

c) Die Entscheidung zum Wahleinspruch WP 83/02 (Anlage 12) betrifft die Stimmenauszählung – insbesondere die Auszählung der Erststimmen – im Wahlkreis München-Nord (Wahlkreis 219). Der Einspruch stützt sich auf eine nicht unerhebliche Abweichung des endgültigen Ergebnisses vom vorläufigen Ergebnis im Wahlkreis 219 sowie auf die Art und Weise der Ermittlung des endgültigen Ergebnisses und schließlich auf einige Vorgänge bei der Durchführung der Wahl.

Die Diskussion im Ausschuss hat ergeben, dass zwar im Ergebnis Einigkeit über die Empfehlung an das Plenum besteht, den Einspruch als offensichtlich unbegründet zurückzuweisen, jedoch unterschiedliche Auffassungen darüber bestehen, wie dieses Ergebnis zu begründen ist. Vor diesem Hintergrund ist der Entscheidungsvorschlag des Abgeordneten Hermann Bachmaier mit den Stimmen der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Enthaltung der Fraktionen CDU/CSU und FDP angenommen worden.

Ein Änderungsantrag zu den Entscheidungsgründen des Abgeordneten Dr. Hans-Peter Friedrich (Hof) ist mit den Stimmen der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und FDP abgelehnt worden. Laut Änderungsantrag seien vom Kreiswahlleiter im Laufe des Verfahrens zum Teil gravierende Unregelmäßigkeiten eingeräumt worden, die bei künftigen Wahlen vermieden werden sollten. Das nachträgliche Öffnen einer versiegelten Wahlurne und die auf Veranlassung des Kreiswahlleiters vorgenommene Nachprüfung sowie die nicht erfolgte Kontaktaufnahme mit dem betreffenden Wahlvorstand seien sehr gravierende Vorgänge, von denen der Kreiswahlausschuss durch den Kreiswahlleiter hätte Kenntnis erlangen müssen. Auch hätte dies in der Niederschrift vermerkt werden müssen. Befremdlich sei, dass der Kreiswahlleiter das Öffnen der Wahlurne trotz mehrmaliger schriftlicher Vorhaltungen durch den Einspruchsführer erst in seinem Schreiben vom 10. März 2003 erstmalig explizit bestätigt habe. Es könne dahingestellt bleiben, inwieweit die Mitglieder des Kreiswahlausschusses in Kenntnis dieser Vorgänge der Wahlniederschrift zugestimmt hätten. Für Manipulationen oder für Manipulationsversuche seitens des Kreiswahlleiters und der Wahlbehörde bestünden nämlich keine Anhaltspunkte. Zudem habe der Kreiswahlausschuss nach der Bekanntgabe des endgültigen Wahlergebnisses ohnehin keine Möglichkeit mehr gehabt, dieses selbst zu korrigieren; ab diesem Zeitpunkt sei eine Überprüfung nur noch im Wahlprüfungsverfahren möglich. Außerdem wäre es angebracht gewesen, bereits am Wahlabend der Öffentlichkeit gegenüber deutlich zu machen, dass in die Ermittlung des vorläufigen Wahlergebnisses auch bloße Schätzwerte eingeflossen seien. Dieses Unterlassen habe bei Bekanntwerden der Tatsachen zu Irritationen in der Öffentlichkeit geführt. In der Gesamtbetrachtung müsse der Einspruch bei Feststellung erheblicher Unregelmäßigkeiten beim Wahlablauf, der Stimmenauszählung sowie bei der Feststellung des amtlichen Endergebnisses allerdings ohne Erfolg bleiben.

Die Mehrheit hat demgegenüber darauf verwiesen, dass im angenommenen Entscheidungsvorschlag des Berichterstatters Abgeordneter Hermann Bachmaier die genannten Unregelmäßigkeiten ebenfalls hinreichend und zutreffend angesprochen würden. Diese Unregelmäßigkeiten seien zwar vermeidbar gewesen; die Ordnungsmäßigkeit der Wahl im Wahlkreis 219 und die Ergebnisermittlung könnten jedoch nach Würdigung aller Umstände nicht in Zweifel gezogen werden. Deshalb sei an den gegenüber dem Änderungsantrag zurückhaltender formulierten Entscheidungsgründen festzuhalten.

Erika Simm

Berichterstatterin