Bundesverfassungsgericht

Berichterstatterschreiben vom 20. Januar 2005

2 BvC 6/04

„Erfolgswertgleichheit“

Informationen zur Entscheidung, Bundestagsbeschluss zum Wahleinspruch, Entscheidungen 2000–heute

Ihre Wahlprüfungsbeschwerde vom 6. Januar 2004 gegen den Beschluss des Deutschen Bundestages vom 6. November 2003 – WP 215/02 – (BTDrucks 15/1850)
Anlage
Sehr geehrter Herr C...,
in Anlage erhalten Sie eine Mehrfertigung des Schreiben des Bundeswahlleiters vom 13. Januar 2005. Daraus ergibt sich, dass die von Ihnen gerügte Berücksichtigung von Zweitstimmen derjenigen Wähler, die in den Wahlkreisen 86 und 87 ihre Erststimme für die jeweilige Wahlkreiskandidatin der PDS abgegeben, mit ihrer Zweitstimme jedoch für eine andere im Deutschen Bundestag vertretene Partei gestimmt hatten (sog. „Berliner Zweiststimmen“), in keinem Fall Einfluss auf die Sitzverteilung im 15. Deutschen Bundestag haben kann. Die Wahlprüfungsbeschwerde kann daher selbst dann keinen Erfolg haben, wenn sich die Berücksichtigung dieser Stimmen als fehlerhaft erweist.	1
Das Verfahren der Wahlprüfung dient in erster Linie dem Schutz des objektiven Wahlrechts, d.h. der Erzielung der gesetzmäßigen Zusammensetzung des Bundestages (vgl. BVerfGE 85, 148 <158 f.>; 89, 291 <304>; 103, 111 <134>). Die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung hat daher den Grundsatz der Mandatserheblichkeit entwickelt, demzufolge um des Bestandsschutzes der gewählen Volksvertretung willen im Wahlprüfungsverfahren Rechtsverletzungen, die die gesetzmäßige Zusammensetzung des Bundestages nicht berühren, nicht zu einem Eingriff der Wahlprüfungsinstanzen in die angefochtene Wahl führen können (vgl. nur BVerfGE 21, 196 <199>; 34, 201 <203>: 35, 300 <302>, 40, 11 <29>; stRspr). Dabei darf es sich nicht nur um eine theoretische Möglichkeit handeln, vielmehr muss es eine nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkrete und nicht ganz fern liegende sein (vgl. BVerfGE 89, 291 <304>). Eine derartige Mandatserheblichkeit kann dem von Ihnen gerügten Wahlfehler nicht zukommen.	2
Auch hinsichtlich der gerügten Zuteilung von Überhangmandaten bestehen Bedenken gegen die Erfolgsaussichten Ihrer Wahlprüfungsbeschwerde. Denn das Bundesverfassunsgericht hat bereits in seinem Urteil vom 10. April 1997 (BVerfGE 95, 335 <348–367> ausgesprochen, dass die Existenz von Überhangmandaten den Grundsatz der Wahlgleichheit nicht verletzt.	3
a) Gemäß Art. 38 Abs. 3 GG ist die Festlegung des Wahlsystems und des Wahlverfahrens grundsätzlich Sache des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 59, 119 <124>). Zwar hat das Bundesverfassungsgericht im Verfahren der Wahlprüfungsbeschwerde neben der zutreffenden Anwendung der in Kraft befindlichen Vorschriften des Wahlrechts auch dessen Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen (vgl. BVerfGE 16, 130 <135 f.>; 21, 200 <204>; 59, 119 <124>), wofür insbesondere die Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG den Maßstab bilden. Angesichts des Gestaltungsspielraums, der dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts von Verfassungs wegen zukommt, beschränkt sich die verfassungsgerichtliche Kontrolle indes darauf, ob der Gesetzgeber sich in den Grenzen dieser Gestaltungsfreiheit gehalten oder durch deren Überschreitung gegen einen verfassungskräftigen Wahlgrundsatz verstoßen hat. Dagegen ist es nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber innerhalb seines Ermessensbereichs zweckmäßige oder rechtspolitisch erwünschte Lösungen gefunden hat (vgl. BVerfGE 59, 119 <124 f.>; 95, 408 <420>).	4
b) Nach diesen Maßgaben verstößt die von § 6 Abs. 5 BWG vorgesehene Möglichkeit des Auftretens von Überhangmandaten weder gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG) noch den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 Abs. 1 GG). Insoweit hat das Bundesverfassungsgericht bereits in seiner Entscheidung vom 10. April 1997 ausgeführt (BVerfGE 95, 335 <356 f.>):	5
Die Verbindung der Verhältniswahl mit Elementen der Mehrheitswahl führt dazu, daß die Abrechnung der unmittelbar errungenen Mandate nicht stets einen vollen Ausgleich der Sitzverteilung im Sinne des Proporzes bewirken kann und soll. Der Gesetzgeber hat in § 6 Abs. 5 Satz 1 BWG klargestellt, daß die im jeweiligen Land in den Wahlkreisen errungenen Sitze einer Partei verbleiben. Dadurch erhöht sich die Gesamtzahl der Mitglieder des Bundestages entsprechend (§ 6 Abs. 5 Satz 2 BWG). ... Dieses Ergebnis hält der Gesetzgeber auch bei den Listenverbindungen aufrecht; die Verteilungsgrundsätze gelten dort gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 BWG entsprechend. Überhangmandate entstehen mithin als Folge der gesetzgeberischen Entscheidung, daß Wahlkreismandate auf die Sitze der Landesliste verrechnet werden sollen, die unterschiedlichen Wahlerfolge der Direktwahl und der Listenwahl im Land jedoch eine solche Verrechnung nicht stets (voll) zulassen. Damit hat der Gesetzgeber den Proporz nach Zweitstimmen nicht zum ausschließlichen Verteilungssystem erhoben. Das Wahlsystem ist darauf angelegt, daß die Ergebnisse der vorgeschalteten Mehrheitswahl erhalten bleiben. Der in § 6 Abs. 4 BWG angeordnete Verhältnisausgleich geht nur soweit, als er die durch die Mehrheitswahl errungenen Mandate aufnehmen kann. Der Gesetzgeber hat die Verhältniswahl von vornherein mit Elementen der Mehrheitswahl verbunden, die nicht nur für die personelle Auswahl unter den Wahlkreiskandidaten von Bedeutung sind, sondern auch infolge der systembedingten Möglichkeit des Anfalls von Überhangmandaten die parteipolitische Zusammensetzung des Bundestages beeinflussen können. Tatsächlich sind bei neun der insgesamt dreizehn Wahlen zum Deutschen Bundestag, nämlich 1949, 1953, 1957, 1961, 1980, 1983, 1987, 1990 und 1994, Überhangmandate angefallen. Der Gesetzgeber hat sich gleichwohl nicht veranlaßt gesehen, das Entstehen von Überhangmandaten durch eine andere Regelung zu vermeiden oder in irgendeiner Weise deren Wirkung (voll) zu neutralisieren. Er hat mithin den Anfall von Überhangmandaten als Teilelement des von ihm im Bundeswahlgesetz normierten personalisierten Verhältniswahlsystems anerkannt. Demgemäß findet jeder Wähler in der Wahl das Angebot vor, mit seinen Stimmen über die Vergabe eines Wahlkreismandates unter den Bedingungen einer relativen Mehrheitswahl und die Unterstützung einer Liste unter den Bedingungen der Verhältniswahl zu bestimmen. Während jedoch für jeden der 328 Wahlkreise ein Abgeordneter direkt gewählt wird, der als solcher schon aufgrund der Auszählung der Stimmen als Mitglied des Bundestages legitimiert ist, werden die Listenmandate erst im Wege des oben beschriebenen mathematischen Sitzzuteilungsverfahrens zugeteilt, freilich mit der Maßgabe, daß die von Parteikandidaten errungenen Direktmandate soweit möglich von den derselben Partei innerhalb des Landes zugeteilten Listenmandaten abgerechnet werden. Übersteigt die Anzahl der Wahlkreismandate die Zahl der zugeteilten Sitze, ergeben sich Überhangmandate. Überhangmandate sind danach keine den Parteien außerhalb des Proporzes zugeteilten Landeslistenmandate, sondern Direktmandate (vgl. auch Art. 43 Abs. 2 Satz 1 BayLWG).	6
c) Auch wenn die Bundestagswahl den Grundcharakter einer Verhältniswahl trägt (vgl. BVerfGE 6, 84 <90>; 13, 127 <129>; 16, 130 <139>; 66, 291 <304>; 95, 335 <358>) und das Wahlrecht daher grundsätzlich den spezifischen Anforderungen zu genügen hat, die der Grundsatz der Gleichheit der Wahl unter den Bedingungen der Verhältniswahl an die Erfolgswertgleichheit aller abgegebenen Stimmen stellt (vgl. BVerfGE 1, 208 <246 f>; 6, 84 <90>; 7, 63 <70>; 16, 130 <138 f.>; 95, 335 <353 f. u. 358>; stRspr), kommt der Erfolgswertgleichheit angesichts der vorstehend dargestellten Entscheidung des Gesetzgebers für ein Wahlsystem, demzufolge die Hälfte der Abgeordneten in den Wahlkreisen, die andere Hälfte über Parteilisten – und zwar vorgeschaltet vor den Verhältnisausgleich – gewählt wird, nur eine von vornherein begrenzte Tragweite zu. Die Rechtfertigung dieser differenzierenden Regelung ergibt sich aus dem besonderen Anliegen der personalisierten Verhältniswahl, durch die Wahl der Wahlkreiskandidaten eine engere persönliche Beziehung zumindest der Hälfte der Abgeordneten des Deutschen Bundestages zu ihrem Wahlkreis zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 95, 335 <358>).	7
Im Rahmen des bestehenden Wahlsystems erschöpfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen der verhältniswahlrechtlichen Erfolgswertgleichheit daher darin, dass die von einer Partei gewonnenen Wahlkreismandate – wie von § 6 Abs. 5 sowie § 7 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 6 Abs. 5 BWG vorgesehen – soweit als möglich (d.h. nicht notwendigerweise vollständig) auf die Sitze der Landesliste verrechnet werden (vgl. BVerfGE 95, 335 <358>). Dies gilt selbst dann, wenn sich auf etwaige Überhangmandate eine Mehrheit im Bundestag und die Wahl einer Bundesregierung gründen sollte (vgl. BVerfGE 95, 335 <358 u. 363>).	8
d) Ein Gestaltungsspielraum kommt dem Gesetzgeber auch mit Blick auf die Auswahl des für die Sitzzuteilung maßgeblichen Berechnungsverfahrens zu. In seinem Beschluss vom 24. November 1988 (BVerfGE 79, 169 ff.) hat das Bundesverfassungsgericht hierzu ausgeführt, dass weder mit dem Verfahren der mathematischen Proportion nach Hare-Niemeyer noch dem Höchstzahlverfahren nach d’Hondt eine absolute Gleichheit des Erfolgswerts der Stimmen erreicht werden kann, weil nach beiden Verfahren Reststimmen unberücksichtigt bleiben. Dies findet seine Ursache darin, dass auf die nach dem Verfahren Hare-Niemeyer bruchteilsmäßig exakt berechneten Mandatsansprüche der Parteien Sitze ganzzahlig zugeteilt werden müssen. Die Verteilung von Resten ganzer Zahlen auf zu vergebende ganze Sitze führt indes zwangsläufig dazu, dass die für die einzelnen Parteien abgegebenen Stimmen für die Zuteilung von Sitzen einen real unterschiedlichen Erfolgswert haben. Differenzen bei den Stimmenzahlen gibt es ebenso auch bei dem Höchstzahlverfahren nach d’Hondt sowie bei dem zuweilen als Alternative vorgeschlagenen Zuteilungsverfahren nach Sainte Laguë/Schepers. Erweist sich damit aber keines der möglichen Verfahren als prinzipiell „richtiger“ und damit als zur Wahrung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl allein systemgerecht, bleibt es dem Gesetzgeber überlassen, sich für eines der in Rede stehenden Systeme zu entscheiden (vgl. BVerfGE 79, 169 <170 f.>).	9
Im Hinblick auf die vorgenannten Bedenken gebe ich Ihnen Gelegenheit zu prüfen, ob die Beschwerde aufrechterhalten bleiben soll. Binnen eines Monats nach Zustellung dieses Schreibens haben Sie die Möglichkeit, zu den dargelegten Bedenken Stellung zu nehmen.	10
Mit freundlichen Grüßen Dr. Dr. h. c. Jentsch Bundesverfassungsrichter

Matthias Cantow