Bayerischer
Verwaltungsgerichtshof

Urteil vom 17. März 2004

4 BV 03.117

„Landsberg-am-Lech-Urteil –

Spiegelbildlichkeit – Kreisausschüsse“

Entscheidungen 2000–heute

Leitsatz:

1. Zur Entsendung gemeinsamer Vertreter in die Ausschüsse des Kreistags können sich Einzelgänger und solche Gruppen, die ohne einen Zusammenschluss keinen Ausschusssitz erhalten würden, auch dann zusammenschließen, wenn dadurch eine andere Gruppe aus dem Ausschuss „verdrängt“ wird.

LS 1

2. Die Pflicht des Kreistages, bei der Zusammensetzung der Ausschüsse dem Stärkeverhältnis der in ihm vertretenen Parteien, Wählergruppen und etwaigen Ausschussgemeinschaften Rechnung zu tragen, schließt die Sitzverteilung nach dem d’Hondtschen Höchstzahlverfahren aus, wenn eine dabei im Einzelfall durch eine sog. Über-Aufrundung auftretende Überrepräsentation einer Gruppe zu Lasten einer anderen durch alternative Verfahren (z. B. nach Hare-Niemeyer oder Saint Laguë/Schepers) vermieden wird, ohne dass die bei jenen Verfahren auftretenden Rundungsfehler zu einer Unterrepräsentation anderer Gruppen führen.

LS 2

Urteil

des 4. Senats vom 17. März 2004

– 4 BV 03.117 –

in der Verwaltungsstreitsache

der UBV-Fraktion im Kreistag Landsberg am Lech

vertreten durch xxx

Klägerin,

bevollmächtigt: xxx

gegen

Landkreis Landsberg am Lech, vertreten durch den Landrat xxx

Beklagter

beigeladen:

1. xxx
2. xxx
3. xxx
4. xxx

beteiligt: Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses

wegen

Ausschussbesetzung;
hier: Berufungen der Klägerin und des Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 09. Oktober 2002,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 4. Senat,
durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dillmann,
den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schmitz,
den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Kraft

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. März 2004

folgendes

Urteil:

I. Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 9. Oktober 2002 geändert.

Der Beklagte wird verurteilt, die Sitze im Kreisausschuss in der Weise zu verteilen, dass die Klägerin einen Sitz und die beigeladene CSU-Kreistagsfraktion sechs (statt der im Kreistagsbeschluss vom 13.5.2002 vorgesehenen sieben) Sitze erhalten.

II. Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts ferner insoweit geändert, als es die Besetzung der Kreistagsausschüsse mit sieben und acht Kreistagsmitgliedern (Jugendhilfe-, Rechnungsprüfungs- und Finanzausschuss) betrifft. Insoweit wird die Klage in vollem Umfang abgewiesen.
Im Übrigen wird die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.

III. Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen haben die Klägerin und der Beklagte je zur Hälfte zu tragen.

IV. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostengläubiger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der jeweilige Kostenschuldner vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

V. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Sitzverteilung in den Ausschüssen des Kreistags.

1. Aufgrund der Kommunalwahl vom 3. März 2002 entfielen von den zu vergebenden 60 Kreistagssitzen 30 Sitze auf die CSU, 11 auf die SPD, fünf auf die GAL, fünf auf die FW, vier auf die Klägerin (UBV), zwei auf die BP, zwei auf die ÖDP und ein Sitz auf die FDP. In der ersten Sitzung des Kreistags am 13. Mai 2002 waren die

Ausschüsse zu besetzen. Die Kreisräte der BP, ÖDP und FDP schlossen sich zur Entsendung eines gemeinsamen Vertreters in die mit 12 Kreistagsmitgliedern zu besetzenden Ausschüsse zusammen; für die weiteren Ausschüsse mit sieben bzw. acht Kreistagsmitgliedern traten der Ausschussgemeinschaft noch die Kreisräte der FW bei. Daraufhin beantragte die Klägerin, die Sitze in allen Ausschüssen nicht nach dem in der Geschäftsordnung vorgesehenen d’Hondtschen Höchstzahlverfahren zu verteilen, sondern das mathematische Proporzverfahren nach Hare-Niemeyer anzuwenden. Denn nach ersterem würde sie, die Klägerin, den an sich ihr zustehenden Sitz in den Ausschüssen an die Ausschussgemeinschaft verlieren; nach letzterem errechne sich hingegen für sie auch bei Berücksichtigung der Ausschussgemeinschaft ein Sitz, den die CSU-Fraktion abgeben müsse. Der Kreistag lehnte diesen Antrag ab und beschloss – soweit noch von Interesse – unter Anwendung des d’Hondtschen Verfahrens folgende Sitzverteilung:

Ausschuss (Anzahl der Kreistagsmitglieder)	Anzahl der Sitze
Ausschuss (Anzahl der Kreistagsmitglieder)	CSU	SPD	GAL	FW	BP/ÖDP/ FDP	BP/ÖDP/ FDP/FW
Kreisausschuss (12)	7	2	1	1	1
Sozialhilfeausschuss (12)	7	2	1	1	1
Umweltausschuss (12)	7	2	1	1	1
Jugendhilfeausschuss (8)	5	2				1
Rechnungsprüfungsausschuss (7)	5	1				1
Finanzausschuss (7)	5	1				1

2. Die Klägerin hat gegen die Sitzverteilung Klage zum Verwaltungsgericht erhoben und geltend gemacht, dass sie durch die Kombination von Höchstzahlverfahren und Minderheitenschutz zu Gunsten der Ausschussgemeinschaft in doppelter Weise belastet werde. Ersteres benachteilige von vornherein tendenziell kleinere Gruppierungen. Letzterer führe zudem dazu, dass sie, die Klägerin, in den Ausschüssen nicht mehr vertreten sei, obwohl sie mit 6,35 % mehr Wählerstimmen habe und proportional größer sei als die Gruppen, die sich zur Entsendung eines gemeinsamen Vertreters zusammengeschlossen hätten. In dieser besonderen Fallgestaltung sei der Kreistag daher ausnahmsweise verpflichtet, zur Wahrung der Spiegelbildlichkeit das mathematische Proporzverfahren anzuwenden. Das gelte umso mehr, als es ihr aus

Rechtsgründen verwehrt gewesen sei, sich an einer Ausschussgemeinschaft zu beteiligen und dadurch ihrerseits Minderheitenschutz in Anspruch zu nehmen.

Die Klägerin hat zuletzt beantragt,

festzustellen, dass die Verteilung der Ausschusssitze im Kreistag rechtswidrig ist, und

den Beklagten zu verpflichten, die Verteilung der Ausschusssitze nach dem mathematischen Proporzverfahren vorzunehmen,

hilfsweise, die Verteilung der Ausschusssitze neu nach der Rechtsauffassung des Gerichts vorzunehmen.

Der Beklagte hat dem entgegen gehalten, dass dem Kreistag bei der Auswahl des Berechnungsverfahrens trotz der Besonderheiten des Falles ein Ermessen zugestanden habe, und beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 9. Oktober 2002 teilweise stattgegeben. Es hat den Beschluss des Kreistags über die Verteilung der Sitze in den Ausschüssen aufgehoben und den Kreistag verpflichtet, über die Verteilung der Sitze unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt:

Das der Sache nach auf Kassation des Kreistagsbeschlusses über die Sitzverteilung in den Ausschüssen gerichtete Rechtsschutzbegehren sei begründet. Zwar stehe es grundsätzlich im Ermessen des Kreistags, ob er die Sitzverteilung nach dem Höchstzahlverfahren oder nach dem mathematischen Proporzverfahren vornehme. Die Entscheidung für ersteres sei jedoch aufgrund der besonderen Umstände rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten. Sie verstoße gegen das in Art. 27 Abs. 2 Satz 2 der Landkreisordnung (LKrO) normierte Gebot der Spiegelbildlichkeit, weil die Ausschussgemeinschaft bei Anwendung des Höchstzahlverfahrens der Klägerin den dieser ursprünglich zustehenden Sitz in den Ausschüssen abnehme. Zwar sei nichts dagegen einzuwenden, dass sich die kleineren Gruppierungen nach Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LKrO zusammenschlössen, um einen gemeinsamen Vertreter in die Ausschüsse

zu entsenden. Das dürfe aber nicht dazu führen, dass diese in den Ausschüssen vertreten seien, nicht aber die Klägerin als eine ursprünglich zu berücksichtigende, größere Fraktion. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass die Ausschussgemeinschaft stärker im Kreistag vertreten sei. Diese sei mit einer im Kreistag vertretenen Partei oder Wählergruppe nicht vergleichbar; denn letztere verbinde mehr als nur das Ziel, Vertreter in die Ausschüsse zu entsenden. Der Klägerin habe auch nicht die Möglichkeit offen gestanden, sich an der Ausschussgemeinschaft zu beteiligen. Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LKrO müssen nämlich einschränkend dahin gehend ausgelegt werden, dass sich nur solche Einzelgänger und nur solche Fraktionen oder Gruppierungen untereinander zusammenschließen dürften, die gerade wegen ihrer geringen Mitgliederzahl sonst keine Vertretung in dem jeweiligen Ausschuss erzielen würden; das aber sei bei der Klägerin nicht der Fall gewesen.

Das Verpflichtungsbegehren mit dem Ziel der Sitzverteilung nach dem mathematischen Proporzverfahren sei indes mangels Spruchreife unbegründet. Dem Kreistag stehe ein Ermessen zu, wie er die Ausschusssitze auf die Parteien und Gruppierungen verteile. Zwar treffe es zu, dass bei Anwendung des mathematischen Proporzverfahrens der Klägerin der begehrte Sitz in den Ausschüssen zufallen würde. Es stehe aber nicht fest, ob vor einer neuerlichen Beschlussfassung dieselben tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse vorliegen würden wie am 13. Mai 2002. So könne nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass die kleineren Gruppierungen nun auf die Bildung einer Ausschussgemeinschaft verzichteten oder die im Kreistag vertretenen Parteien und Gruppierungen sich gütlich auf ein Verteilungsverfahren einigten, das sowohl die Klägerin als auch die Ausschussgemeinschaft berücksichtige. Soweit das Gesetz die Zahl der Mitglieder in den Ausschüssen nicht vorschreibe, stehe es dem Kreistag schließlich auch offen, dem Anliegen der Klägerin durch eine Erhöhung der Zahl der Ausschussmitglieder Rechnung zu tragen. Vor diesem Hintergrund könne nur die Verpflichtung ausgesprochen werden, über die Verteilung der Ausschusssitze neu zu entscheiden.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung gegen dieses Urteil zugelassen.

3. Der Beklagte und die Klägerin haben Berufung eingelegt.

Der Beklagte wiederholt und vertieft seine Auffassung, dass die Verteilung der Ausschusssitze nach dem d’Hondtschem Höchstzahlverfahren rechtmäßig sei: Entgegen

der Annahme des Verwaltungsgerichts sei es der Klägerin rechtlich nicht verwehrt gewesen, sich an einer Ausschussgemeinschaft zu beteiligen. Mit der Einschränkung des in Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LKrO verankerten Rechts, sich zur Entsendung gemeinsamer Vertreter in die Ausschüsse zu Ausschussgemeinschaften zusammenzuschließen, solle nur verhindert werden, dass sich große Fraktionen zu Lasten kleiner zusammenschließen und diese aus den Ausschüssen verdrängen. Dieser Sinn würde in sein Gegenteil verkehrt, wenn man einer Fraktion, die – wie die Klägerin – infolge eines Zusammenschlusses ihren einzigen Sitz verlöre, die Beteiligung an einer Ausschussgemeinschaft versagen würde. Der Klägerin sei es allerdings aus tatsächlichen Gründen nicht gelungen, einen Partner für die Bildung einer Ausschussgemeinschaft zu finden. Das gehe zu ihren Lasten. Eine Garantie, den ohne Berücksichtigung von Ausschussgemeinschaften errechneten Ausschusssitz behalten zu dürfen, lasse sich dem Gesetz nicht entnehmen.

Die vom Verwaltungsgericht aufgezeigten Wege, um dieses als unbillig empfundene Ergebnis zu vermeiden, seien alle nicht gangbar. Eine Korrektur über die Ausschussgröße scheide für den Kreisausschuss aus, weil das Gesetz die Anzahl der Sitze vorgebe. Bei einer Verteilung der Ausschusssitze nach dem mathematischen Proporzverfahren würde zwar in den mit 12 Kreistagsmitgliedern besetzten Ausschüssen auf die Klägerin jeweils einen Sitz entfallen. Das ginge zu Lasten der CSU, die damit auf sechs Sitze zurückfiele, was ihrem Stärkeverhältnis im Kreistag entspreche. Der Wechsel des Verteilungsverfahrens sei zwar im Einzelfall durchaus sachgerecht, biete sich aber gleichwohl nicht als praktikable und vor allem verallgemeinerungsfähige Lösung an, weil er je nach Sitzverteilung im Kreistag zu keinerlei Änderungen oder aber gar zu noch „unbilligeren“ Ergebnissen führen könne. Dem Gesetz lasse sich schließlich auch kein Rangverhältnis zwischen Parteien und Wählergruppen bzw. Fraktionen einerseits und Ausschussgemeinschaften andererseits entnehmen, das den Zusammenschluss ansonsten nicht vertretener Gruppierungen zur Entsendung gemeinsamer Vertreter in einen Ausschuss Einschränkungen unterwerfe oder gar verbiete; denn der Minderheitenschutz müsse zwangsläufig zu Lasten einer größeren Gruppe gehen, die einen an sich ihr zustehenden Sitz an die Ausschussgemeinschaft abgeben müsse. Sollte der Zusammenschluss zu einer Ausschussgemeinschaft wegen einer – allerdings nicht zu erkennenden – geringeren demokratischen Legitimation zusätzlichen Einschränkungen unterliegen, so stellten sich Folgeprobleme, die sich kaum befriedigend beantworten ließen. Das zeige sich an den mit sieben oder acht Kreistagsmitgliedern besetzten Ausschüssen, in denen die Fraktion

der FW nur über die Beteiligung an der Ausschussgemeinschaft vertreten sei, obwohl sie im Kreistag einen Sitz mehr als die Klägerin erlangt habe. Hinsichtlich dieser kleinen Ausschüsse müsse die Klage in jedem Fall ohne Erfolg bleiben; denn selbst bei Anwendung des Verfahrens nach Hare-Niemeyer entfiele kein Sitz auf die Klägerin, wenn sich – womit zu rechnen sei – die Kreisräte der BP, ÖDP und FDP (nun ohne diejenigen der FW) zu einer Ausschussgemeinschaft zusammenschließen würden.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 9. Oktober 2002 abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung des Beklagten zurückzuweisen und

den Kreistag unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 9. Oktober 2002 zu verpflichten, die Sitze im Kreisausschuss nach dem mathematischen Proporzverfahren zu verteilen.

Die Bildung der Ausschussgemeinschaft sei zwar rechtmäßig, dürfe aber nicht zu ihren Lasten gehen. Allein das mathematische Proporzverfahren könne das im Kreistag bestehende Stärkeverhältnis abbilden. Es müsse für den Kreisausschuss entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch zwingend zur Anwendung gelangen. Denn andere Möglichkeiten, zu einer rechtmäßigen Sitzverteilung zu gelangen, kämen aufgrund der gesetzlich vorgegebenen Größe des Kreisausschusses nicht ernsthaft in Betracht.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Kreistagsfraktionen der CSU, SPD und FW sowie die Ausschussgemeinschaft bestehend aus den Kreisräten der BP, ÖDP und FDP zum Verfahren beigeladen. Die Fraktionen der SPD und FW teilen die Ansicht der Klägerin, die CSU-Fraktion tritt der Auffassung des Beklagten bei. Die Ausschussgemeinschaft meint, dass das Problem jedenfalls nicht zu ihren Lasten gelöst werden dürfe. Eigene Anträge haben die Beteiligten nicht gestellt.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich am Verfahren beteiligt, ohne einen eigenen Antrag zu stellen. Er vertritt die Ansicht, dass der Klägerin ein Sitz im Kreisausschuss an Stelle der Ausschussgemeinschaft zustehe.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die vom Beklagten vorgelegte Aktenheftung und die Gerichtsakten beider Instanzen sowie die Sitzungsniederschrift vom 3. März 2004 verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufungen der Klägerin und des Beklagten sind zulässig und jeweils zum Teil begründet.

Hinsichtlich derjenigen Ausschüsse, für die 12 Mitglieder aus der Mitte des Kreistags zu bestellen sind (Kreis-, Sozialhilfe- und Umweltausschuss), hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht entschieden, dass die Verteilung der Sitze nach dem d’Hondtschen Höchstzahlverfahren rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt. Denn diese hat einen Anspruch darauf, dass die Sitze nach einem Berechnungsverfahren verteilt werden, das ihr – wie das mathematische Proporzverfahren nach Hare-Niemeyer – einen Sitz zu Lasten der beigeladenen CSU-Kreistagsfraktion zuweist. Dieser Anspruch ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts spruchreif. Mithin führt das Leistungsbegehren, das die Klägerin allerdings mit ihrer Berufung auf den Kreisausschuss beschränkt hat, der Sache nach zum Erfolg, während die Berufung des Beklagten in diesem Umfang unbegründet ist. Hinsichtlich der übrigen Ausschüsse, für die der Kreistag sieben bzw. acht Mitglieder aus seiner Mitte zu bestellen hat (Jugendhilfe-, Rechnungsprüfungs- und Finanzausschuss), kann die Klägerin hingegen weder die Zuteilung eines Sitzes noch (mit der Auffassung des Verwaltungsgerichts) zumindest eine erneute Entscheidung des Kreistags über die Sitzverteilung verlangen. Insoweit ist das angegriffene Urteil auf die Berufung des Beklagten hin abzuändern und die Klage abzuweisen.

Die Landkreisordnung für den Freistaat Bayern (i.d.F.d. Bek. vom 22.8.1998, GVBl S. 827, BayRS 2020-3-1-I, zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.12.2002 GVBl S. 962, Landkreisordnung – LKrO –) bestimmt in Art. 27 Abs. 2 Satz 2, dass der

Kreistag bei Bestellung der Mitglieder des Kreisausschusses dem Stärkeverhältnis der in ihm vertretenen Parteien und Wählergruppen Rechnung zu tragen hat. Dieser zentrale Grundsatz gilt gemäß Art. 29 Abs. 1 Satz 3 LKrO entsprechend für die weiteren Ausschüsse, die der Kreistag im Rahmen seiner Organisationsgewalt bilden kann, und ebenso für die spezialgesetzlich vorgeschriebenen Ausschüsse (soweit es um deren Besetzung mit Mitgliedern des Kreistags geht). Er besagt, dass jeder Ausschuss in seiner Zusammensetzung soweit als möglich ein verkleinertes Abbild des Kreistags darstellen muss (Gebot der Spiegelbildlichkeit). Die „Parteien und Wählergruppen“, das sind die Fraktionen oder Gruppierungen unterhalb der in der Geschäftsordnung vorgesehenen Fraktionsstärke im Kreistag, haben dementsprechend einen – gerichtlich einklagbaren – Rechtsanspruch darauf, dass ihnen in dem Ausschuss als dem verkleinerten Abbild des Kreistags so viele Sitze zugeteilt werden, als ihrem Stärkeverhältnis zueinander entspricht (vgl. grundlegend BayVGH vom 26.11.1954 VGH n.F. 8, 5 <7 ff.> zum Gemeinderat und vom 15.7.1955 VGH n.F. 8, 97 <100 f.> sowie vom 5.3.1986 VGH n.F. 39, 22 f. zum Kreistag; stRspr). Für die Klägerin ergibt sich daraus ein Anspruch auf Zuteilung je eines Sitzes in den mit 12 Kreistagsmitgliedern zu besetzenden Ausschüssen (1): Zwar ist die Ausschussgemeinschaft zwischen den Kreisräten der BP, ÖDP und FDP wirksam gebildet und bei der Sitzverteilung vorrangig vor der Klägerin zu berücksichtigen (a); jedoch führt die vom Kreistag beschlossene Anwendung des d’Hondtschen Höchstzahlverfahrens durch eine sog. Über-Aufrundung zu einer rechtswidrigen Überrepräsentierung der CSU-Fraktion zu Lasten der Klägerin (b). Für die übrigen – kleineren – Ausschüsse steht der Klägerin indessen aufgrund des Stärkeverhältnisses im Kreistag kein Sitz zu (2).

1. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Zuteilung jeweils eines Sitzes in den mit 12 Kreistagsmitgliedern zu besetzenden Ausschüssen (Kreis-, Sozialhilfe- und Umweltausschuss).

a) Dieser Anspruch ergibt sich entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht bereits daraus, dass der Klägerin bei der Sitzverteilung ein Vorrang vor der Ausschussgemeinschaft aus den Kreisräten von BP, ÖDP und FDP einzuräumen wäre.

Im Zusammenhang mit der Ausschussgemeinschaft müssen zwei Gesichtspunkte unterschieden werden: Zunächst bedarf es der Klärung, ob dieser Zusammenschluss wirksam ist. Fehlt es daran, steht der Klägerin der begehrte Sitz

in den Ausschüssen unstreitig nach jedem in Betracht kommenden Berechnungsverfahren zu. Ist die Ausschussgemeinschaft hingegen wirksam gebildet, so stellt sich die weitere Frage, mit welchem Gewicht sie bei der Sitzverteilung im Verhältnis zur Klägerin zu berücksichtigen ist.

Zutreffend gehen alle Beteiligten und wohl auch das Verwaltungsgericht davon aus, dass der Zusammenschluss zu einer Ausschussgemeinschaft, den die fünf Kreisräte der BP, ÖDP und FDP im Vorfeld der konstituierenden Kreistagssitzung für die drei „großen“ Ausschüsse erklärt haben, wirksam ist. Nach Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LKrO können sich Kreisräte zur Entsendung gemeinsamer Vertreter in den Kreisausschuss zusammenschließen. Diese Bestimmung, die auch für den Sozialhilfeausschuss (Art. 1 Abs. 2 AGBSHG) und für den Umweltausschuss (Art. 29 Abs. 1 Satz 3 LKrO) Anwendung findet, ist einschränkend zu verstehen und lässt nur den Zusammenschluss von sog. Einzelgängern oder solchen Fraktionen oder Gruppen zu, die ohne einen Zusammenschluss keinen Sitz im Ausschuss erhalten würden (vgl. BayVGH vom 26.11.1954 VGH n.F. 8, 5 <9 ff.>, vom 7.10.1983 BayVBl 1984, 77 <79> und vom 7.9.1994 BayVBl 1995, 117<118>). Es dürfen sich also nur „Kleine mit Kleinen“, nicht aber „Kleine mit Großen“ oder gar „Große mit Großen“ verbinden. Diese Beschränkung, die für jeden Ausschuss gesondert zu prüfen ist, beruht auf dem Gedanken, dass anderenfalls das Leitbild vom Ausschuss als dem verkleinerten Abbild des Plenums entscheidend in Frage gestellt und das verfassungsrechtliche Demokratieprinzip missachtet wäre (vgl. BVerwG vom 10.12.2003 Az. 8 C 18.03). Das Gesetz will lediglich die Mitarbeit sonst nicht vertretener kleiner Gruppierungen in den Ausschüssen ermöglichen, nicht aber die Basis ohnehin vertretener Parteien oder Wählergruppen verstärken.

Demnach ist der Zusammenschluss der Kreisräte von BP, ÖDP und FDP zur Entsendung eines gemeinsamen Vertreters in die mit 12 Kreistagsmitgliedern zu besetzenden Ausschüsse nicht zu beanstanden; denn alle drei Parteien wären ohne den Zusammenschluss bei der Sitzverteilung leer ausgegangen. Der Zusammenschluss wird auch nicht dadurch unzulässig, dass infolge seiner Berücksichtigung bei der Sitzverteilung eine „an sich“ im Ausschuss vertretene Gruppe ihren einzigen Sitz verliert und dort nicht repräsentiert ist, wie das für die Klägerin bei einer Sitzverteilung nach dem d’Hondtschen Höchstzahlverfahren der Fall wäre. Eine solche Folge ist nämlich in Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LKrO zwangsläufig angelegt. Die ohne ihren Zusammenschluss im Ausschuss nicht vertretenen Einzelgänger und kleinen

Gruppierungen können nur zu Lasten einer ursprünglich vertretenen (größeren) Gruppe berücksichtigt werden, die einen Sitz abgeben muss, mag sie nun rechnerisch mehrere Sitze oder nur diesen einen haben. Insofern enthält Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LKrO eine Abweichung vom Leitbild der Spiegelbildlichkeit. Diese vom Gesetzgeber ausdrücklich in Kauf genommene „Unvollkommenheit“ (BayVGH vom 26.11.1954 VGH n.F. 8, 5 <10>) ist im Interesse des Minderheitenschutzes gerechtfertigt. Die Gruppe, der infolge der Bildung einer Ausschussgemeinschaft die Verdrängung aus dem Ausschuss droht, kann allerdings nun ihrerseits Minderheitenrechte in Anspruch nehmen und sich mit anderen „Kleinen“ zur Entsendung eines gemeinsamen Vertreters zusammenschließen; denn ihr steht im maßgeblichen Zeitpunkt der Bildung des Ausschusses ein Sitz tatsächlich nicht zu (Rehmsmeier, KommP BY 2002, 324 <325>). Dabei ist es durchaus zulässig, dass sie sich an der Ausschussgemeinschaft beteiligt, die sie verdrängen würde; für diese errechnet sich zwar ein Ausschusssitz, aber nur aufgrund des Zusammenschlusses, nicht wegen der originären Stärke der hinter ihr stehenden Einzelgänger oder Gruppierungen.

Ist die Ausschussgemeinschaft der BP, ÖDP und FDP somit wirksam gebildet, stellt sich nunmehr die Frage, wie sie bei Verteilung der Ausschusssitze im Verhältnis zur Klägerin zu berücksichtigen ist. Der Senat kann nicht der Auffassung des Verwaltungsgerichts folgen, die Ausschussgemeinschaft (mit 5 Sitzen im Plenum) habe bei der Sitzverteilung gegenüber der klägerischen Fraktion (4 Sitze) einen – wie auch immer zu fassenden – nachrangigen Status, weil sie anders als jene von keinem gemeinsamen politischen Zweck getragen sei. Denn Art. 27 Abs. 2 Sätze 2 und 5 LKrO sind in ihrer Zusammenschau so zu verstehen, dass die im Ausschuss zu vergebenden Sitze „den Parteien, Wählergruppen und Ausschußgemeinschaften nach dem Verhältnis zuzuteilen sind, in welchem die auf sie entfallenden Kreistagssitze zueinander stehen“ (so ausdrücklich BayVGH vom 5.3.1986 VGH n.F. 39, 22 <23>). Die Ausschussgemeinschaft steht bei Verteilung der Ausschusssitze mit anderen Worten einer originär zu berücksichtigenden Gruppe gleich und geht deshalb bei der Sitzverteilung mit Blick auf die Anzahl ihrer Sitze im Kreistag der Klägerin vor. Ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip oder die verfassungsrechtlichen Wahlgrundsätze ist darin nicht zu erblicken.

b) Die Klägerin hat jedoch auch bei einem Nachrang gegenüber der Ausschussgemeinschaft angesichts des Stärkeverhältnisses im Kreistag einen Anspruch auf Zuteilung eines Ausschusssitzes. Die vom Kreistag beschlossene Verteilung nach

dem d’Hondtschen Höchstzahlverfahren führt nämlich aufgrund einer sog. Über-Aufrundung zu einer rechtswidrigen Überrepräsentierung der CSU-Fraktion zu Lasten der Klägerin.

(1) Um das Stärkeverhältnis der Parteien und Wählergruppen (sowie Ausschussgemeinschaften) im Kreistagsplenum gemäß Art. 27 Abs. 2 Satz 2 (und 5) LKrO proporzgerecht auf die Ausschüsse zu übertragen, muss in einem ersten Schritt die Anzahl der Kreistagssitze der jeweiligen Gruppe mit der Anzahl der zu vergebenden Ausschusssitze multipliziert und durch die Anzahl aller Kreistagssitze geteilt werden. Ergibt sich aus diesem Rechenschritt für jede Partei, Wählergruppe oder Ausschussgemeinschaft eine natürliche Zahl (ohne dass ein Rest bleibt), bereitet die proportionale Sitzverteilung keinerlei Schwierigkeiten: Jede Partei, Wählergruppe oder Ausschussgemeinschaft erhält Ausschusssitze entsprechend der für sie zu errechnenden ganzen Zahl (BayVGH vom 5.3.1986 VGH n.F. 39, 22 <23>). Typischerweise – und so auch im vorliegenden Fall – bleiben freilich Teilungsreste (Dezimalbrüche), die aufgelöst werden müssen, weil Menschen und Ausschusssitze unteilbar sind. Dazu stehen verschiedene Berechnungsverfahren zur Verfügung: Entweder werden auf der Grundlage der strengen Proportionalberechnung im Anschluss an die Sitzvergabe nach ganzen Zahlen die restlichen Ausschusssitze in einem zweiten Schritt nach der Größe der Dezimalreste verteilt (so z.B. Hare-Niemeyer) oder es wird die Reihenfolge der Zugriffe auf die Ausschusssitze für die einzelnen Gruppen über Rangmaßzahlen bzw. Höchstzahlen definiert (so d’Hondt mit fortlaufenden und Sainte Laguë/Schepers nur mit ungeraden Höchstzahlen; vgl. zu letzterem: Schindler [Hrsg.], Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bd. 2, 1999, S. 2081 ff., S. 2085). Sobald die strenge Proportionalberechnung zu Dezimalzahlen führt und angesichts der sachgesetzlichen Forderung nach ganzzahligen Ergebnissen ein Rundungsbedarf besteht, können die verschiedenen Verfahren zu unterschiedlichen Resultaten führen. Tendenziell ist festzustellen, dass das d’Hondtsche Verfahren eher größere Gruppen bevorzugt, während das Restverteilungsverfahren eher die Minderheiten begünstigt und deren Beteiligung am demokratischen Prozess fördert (BayVGH vom 5.3.1986 VGH n.F. 39, 22 <23 f.> m.w.N.).

Da der Landesgesetzgeber den kommunalen Gremien kein bestimmtes Verfahren zur Gewährleistung der Spiegelbildlichkeit vorgeschrieben hat, besteht für diese grundsätzlich die Wahlmöglichkeit unter den verschiedenen Berechnungsverfahren,

die dem Gebot der Wahlgleichheit und dem Demokratieprinzip der Verfassung genügen. Es entspricht ständiger Rechtsprechung zu Art. 27 Abs. 2 Satz 2 LKrO und der entsprechenden Bestimmung in der Gemeindeordnung (Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO), dass sowohl das Höchstzahlverfahren nach d’Hondt als auch das Restverteilungsverfahren nach Hare-Niemeyer den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechen und daher die Entscheidung für das d’Hondtsche Höchstzahlverfahren grundsätzlich nicht zu beanstanden ist (BayVGH vom 8.5.1968 VGH n.F. 21, 71 <72>, vom 5.3.1986 VGH n.F. 39, 22 <23 f.>, vom 7.10.1992 BayVBl 1993, 180 <181 f.>; zum Maßstab des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG: BVerwG vom 12.9.1977 DÖV 1978, 415, vom 7.12.1992 Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 87, vom 14.10.1993 BayVBl 1994, 375 und vom 25.9.1985 BayVBl 1986, 51). Entscheidet sich der Kreistag für eines dieser Berechnungsverfahren, muss er dieses allerdings konsequent bis zur Verteilung aller Sitze im jeweiligen Ausschuss anwenden und kann nicht auf ein anders aufgebautes Verfahren überwechseln (vgl. BayVGH vom 8.5.1968 a.a.O. S. 72); Billigkeitserwägungen im Sinne einer Minimierung des bei der jeweiligen Methode auftretenden Gesamtfehlers sind unzulässig (BayVGH vom 5.3.1986 a.a.O. S. 25 und vom 7.10.1992 a.a.O. S. 182).

Die Einräumung dieser Wahlmöglichkeit im Rahmen von Art. 27 Abs. 2 Satz 2 LKrO und Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO als einfachgesetzlicher Ausprägung des Spiegelbildlichkeitsgebots beruht auf der Erkenntnis, dass allen Berechnungsverfahren spezifische Fehler immanent sind. In einer derartigen Situation wechselseitig begünstigender und belastender Rundungsfehler stoßen der strikte Normbefehl („hat … dem Stärkeverhältnis … Rechnung zu tragen“) und damit die richterliche Kontrolle an ihre Grenzen. Daraus ergeben sich aber zugleich die Grenzen der Wahlmöglichkeit, die das Gesetz dem Kreistag eröffnet. Der Verwaltungsgerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung betont, dass jeder Ausschuss soweit als möglich ein verkleinertes Abbild des Plenums sein müsse (BayVGH vom 26.11.1954 VGH n.F. 8, 5 <8> und vom 15.7.1955 VGH n.F. 8, 97<100 f.>). Der Grad des Gelingens kann nur im Einzelfall, also bei unterschiedlicher Größe auch nur mit Blick auf jeden einzelnen Ausschuss, und nicht abstrakt-generalisierend beurteilt werden. Die Berechnungsverfahren sind kein Selbstzweck und führen nicht aus sich heraus zu rechtmäßigen Ergebnissen. Sie bieten nur mathematische Techniken, um mit den in der Praxis regelmäßig auftretenden Bruchzahlen umgehen zu können. Das Resultat ist daher einer rechtlichen Überprüfung im Hinblick auf den hinter den Berechnungsverfahren stehenden Zweck, nämlich der Spiegelbildlichkeit möglichst nahe zu kommen, fähig und bedürftig.

Die damit ggf. erforderlichen Probeberechnungen im Vorfeld der Sitzverteilung sind weder unpraktikabel noch unzumutbar. Auch das Argument, die dauerhafte Anwendung desselben Berechnungssystems schaffe Rechtssicherheit und Beständigkeit, führt nicht weiter: Denn jeder neu gewählte Kreistag ist – intertemporal betrachtet – in Fragen seiner Selbstorganisation autonom (vgl. BayVGH vom 8.5.1968 BayVBl 1968, 324 <325>, insoweit in VGH n.F. 21, 71 nicht abgedruckt). Dem steht nicht entgegen, dass er die Geschäftsordnung des vorhergehenden Gemeinderats auch konkludent übernehmen kann. Kontinuität ist bei der Ausschussbesetzung selbst innerhalb der Wahlperiode kein eigenständiger Wert, weil während der Wahlperiode auftretende Änderungen des Stärkeverhältnisses der Fraktionen und Gruppen untereinander auszugleichen sind (BayVGH vom 15.7.1955 VGH n.F. 8, 97 <101>, vom 8.5.1968 VGH n.F. 21, 71 <74> und vom 7.10.1992 BayVBl 1993, 180 <181 f.>).

(2) Im vorliegenden Fall verfehlt das d’Hondtschen Höchstzahlverfahren den Gesetzeszweck. Aufgrund des Stärkeverhältnisses im Kreistag des Beklagten ergibt sich für die mit 12 Kreistagsmitgliedern zu besetzenden Ausschüsse folgendes Bild:

Partei/ Wählergruppe Ausschussgemeinschaft	Sitze im Kreistag (von 60)		Sitze im Ausschuss (von 12)
	Sitze im Kreistag (von 60)		mathe- matisch Prop.	d’Hondt		Hare-Niemeyer
	Sitze	Prozent	mathe- matisch Prop.	Sitze	Prozent	Sitze	Prozent
CSU	30	50,00 %	6,0	7	58,33 %	6	50,00 %
SPD	11	18,33 %	2,2	2	16,66 %	2	16,66 %
GAL	5	8,33 %	1,0	1	8,33 %	1	8,33 %
FW	5	8,33 %	1,0	1	8,33 %	1	8,33 %
UBV	4	6,66 %	0,8	–	0,00 %	1	8,33 %
BP/ÖDP/FDP	5	8,33 %	1,0	1	8,33 %	1	8,33 %

Der Senat hat mit Urteil vom 17. März 2004 (Az. 4 BV 03.1159) zur Sitzverteilung in einem Gemeinderatsausschuss entschieden, dass die Anwendung des Höchstzahlverfahren nach d’Hondt mit dem Gebot der Spiegelbildlichkeit dann nicht mehr vereinbar ist, wenn es zu Gunsten einer Gruppe eine sog. Über-Aufrundung bewirkt, also eine Aufrundung über den nächsten Sitz hinaus auf den übernächsten. Denn das würde zu einer Überrepräsentierung im Ausschuss führen, die durch die

Notwendigkeit, Bruchteile von Sitzen wertend zuzuordnen, nicht mehr gerechtfertigt werden kann. Der durch die Über-Aufrundung vergebene Sitz steht vielmehr grundsätzlich derjenigen Partei, Wählergruppe oder Ausschussgemeinschaft zu, die ihm rechnerisch nach Bruchteilen (also Restbeträgen von höchstens 0,99) am nächsten kommt. Diese hat allerdings keinen Anspruch darauf, dass ihr „dieser Sitz“ in Durchbrechung des d’Hondtschen Verfahrens zugeordnet wird; denn das einmal gewählte Berechnungsverfahren muss – wie oben ausgeführt – konsequent bis zur Verteilung aller Ausschusssitze angewendet werden. Sie kann deshalb nur verlangen, dass ein anderes der mit der Verfassung vereinbaren (vgl. dazu VerfGH 47, 184 <192>) Berechnungsverfahren gewählt wird, das seinerseits die Über-Aufrundung zu ihren Lasten vermeidet, ohne gleichzeitig bei einer der weiteren Parteien, Wählergruppen oder Ausschussgemeinschaften zu einer Unterrepräsentierung (in Bezug auf die rechnerischen Sitzanteile) zu führen. Gibt es ein Verfahren ohne solche Begleitfolgen nicht, muss sie die Sitzverteilung nach dem d’Hondtschen Verfahren hinnehmen.

Diese zu Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO entwickelten Grundsätze gelten in gleicher Weise im Rahmen des Art. 27 Abs. 2 Satz 2 LKrO. Sie vermitteln der Klägerin den mit der Klage verfolgten Anspruch auf Zuteilung eines Sitzes in den Ausschüssen, für die 12 Mitglieder aus der Mitte des Kreistags zu bestellen sind. Denn das Verfahren nach d’Hondt führt bei der CSU-Fraktion zu einer Über-Aufrundung; ihr werden nämlich sieben Sitze zugeordnet und damit ein ganzer Sitz mehr, als ihr rechnerisch zusteht (30x12:60=6,00). Das geht zu Lasten der Klägerin, die dem Sitz mit einem Teilungsrest von 0,8 (vor der SPD-Fraktion mit 0,2 Sitzen) am nächsten ist. Es gibt in Gestalt von Hare-Niemeyer ein Verfahren, das diesen Verstoß gegen das Spiegelbildlichkeitsgebot ausgleicht, ohne seinerseits eine der anderen Gruppen unter ihrem rechnerischen Wert abzubilden. Der demnach bestehende Anspruch der Klägerin ist allerdings ergebnisbezogen und nicht auf die Anwendung eines bestimmten Berechnungsverfahrens beschränkt (vgl. BayVGH vom 17.3.2004 Az. 4 BV 03.1159). Die Sache ist in diesem Sinn spruchreif. Dass sich, wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, bis zur erneuten Entscheidung des Kreistags über die Sitzverteilung die Rahmenbedingungen ändern können, indem etwa die Ausschussgemeinschaft sich auflöst oder der Kreistag – soweit rechtlich zulässig – die Größe des Ausschüsse ändert, ist unerheblich; für diesen Fall entfaltet das Urteil freilich keine Bindungswirkung.

2. Für die weiteren Ausschüsse des Kreistags, die mit sieben bzw. acht seiner Mitglieder zu besetzen sind (Jugendhilfe-, Rechnungsprüfungs- und Finanzausschuss), scheidet hingegen ein Anspruch der Klägerin auf Zuteilung eines Sitzes ebenso aus wie der vom Verwaltungsgericht zugesprochene Anspruch auf eine erneute Verteilungsentscheidung durch den Kreistag. Zwar führt das vom Kreistag beschlossene Berechnungsverfahren nach d’Hondt auch insoweit zu Über-Aufrundungen auf den übernächsten Ausschusssitz bei der CSU-Fraktion. Der davon betroffene Sitz steht aber in allen drei Ausschüssen – wie in der mündlichen Verhandlung erörtert – nicht der Klägerin zu. Sie ist deshalb in ihren subjektiven Rechten nicht betroffen und muss mit ihrer Klage insoweit ohne Erfolg bleiben.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Beigeladenen tragen etwaige außergerichtliche Kosten selbst; sie können billigerweise keine Erstattung verlangen, weil sie keine Anträge gestellt haben und damit auch kein eigenes Kostenrisiko eingegangen sind (§ 162 Abs. 3, § 155 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO entsprechend i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Dillmann, Schmitz, Dr. Kraft

Matthias Cantow

BayerischerVerwaltungsgerichtshof