Bundesverfassungsgericht

Beschluss vom 23. November 1988

2 BvC 3/88

BVerfGE 79, 161 = NJW 1989, 1347 = DVBl 1989, 149 = BayVBl 1989, 240

„Stimmensplitting Einzelbewerber“

Informationen zur Entscheidung, Entscheidungen 1980–1989

Leitsatz:
Zur Verfassungsmäßigkeit von § 6 Abs. 1 Satz 2 Bundeswahlgesetz.	LS 1
Beschluß
des Zweiten Senats vom 23. November 1988 gemäß § 24 BVerfGG
– 2 BvC 3/88 –
in dem Verfahren über die Wahlprüfungsbeschwerde
des Herrn K...
gegen
den Beschluß des Deutschen Bundestages vom 3. März 1988 – WP 44/87 – (BTDrucks 11/1805 Anlage 36) wegen Einspruchs gegen die Gültigkeit der Wahl zum 11. Deutschen Bundestag am 25. Januar 1987.
Entscheidungsformel:
Die Wahlprüfungsbeschwerde wird verworfen.
Gründe:
A.
I.
Der Beschwerdeführer hat aus zwei Gründen Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl zum 11. Deutschen Bundestag eingelegt:	1
1. Infolge der Regelung des § 86 Abs. 1 4. Alternative Bundeswahlordnung (BWO) vom 28. August 1985 (BGBl. I S. 1769; berichtigt 1986 I S. 258) über die öffentliche Bekanntmachung von zugelassenen Kreiswahlvorschlägen sei die Wahlfreiheit beeinträchtigt. Ein Wähler, der sich vor der Wahl und zu ihrer Vorbereitung mit allen Wahlkreiskandidaten hinsichtlich Geschlecht, Alter, Beruf und Stand sowie bisheriger beruflicher und politischer Tätigkeit vertraut machen wolle, müsse dazu in das einschlägige Amtsblatt Einsicht nehmen. Die Verwirklichung einer modernen Demokratie erfordere jedoch eine Veröffentlichung in anderer Weise, etwa in Tageszeitungen.	2
2. § 6 Abs. 1 Satz 2 Bundeswahlgesetz (BWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. September 1975 (BGBl. I S. 2325), zuletzt geändert durch das 7. Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 8. März 1985 (BGBl. I S. 521), regele unter Verstoß gegen die Wahlgleichheit und Wahlfreiheit, daß bei der Ermittlung der den Parteien zukommenden Sitze Zweitstimmen derjenigen Wähler nicht berücksichtigt werden, die ihre Erststimme für einen im Wahlkreis erfolgreichen Bewerber abgegeben haben, der keiner Vereinigung angehört, für die eine Landesliste zugelassen ist. In Kenntnis dieser Regelung habe er sich gehindert gefühlt, den in seinem Wahlkreis kandidierenden Direktbewerber der Zentrumspartei, für die im Lande Hamburg keine Landesliste zugelassen gewesen sei, sowie einen nach § 20 Abs. 3 BWG angetretenen Einzelkandidaten „überhaupt als zur Wahl anstehend in Erwägung zu ziehen“. Während nämlich die Zweitstimme des Wählers eines erfolgreichen parteilosen Kandidaten unberücksichtigt bleibe, könne der Wähler, der mit seiner Erststimme einem Kandidaten der CDU oder CSU zum Erfolg verhelfe, mit seiner Zweitstimme beispielsweise der FDP oder den GRÜNEN Parlamentssitze verschaffen. Mit dieser Ungleichbehandlung habe die CSU sogar im Wahlkreis 213 Deggendorf gegenüber dem Einzelkandidaten Franz Handlos Werbung betrieben, indem die Wähler aufgefordert worden seien, diesem Kandidaten ihre Erststimme nicht zu geben, da die Zweitstimme bei einem Erfolg des Einzelkandidaten nicht gezählt werde.	3
II.
Der Deutsche Bundestag hat den Einspruch durch Beschluß vom 3. März 1988 als offensichtlich unbegründet zurückgewiesen. Er bezog sich dabei auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Beschluß vom 3. Juli 1957 (BVerfGE 7, 63 <73 ff.>). Die Regelung in § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG sei danach eine notwendige Folge des Anrechnungsprinzips des § 6 Abs. 2 BWG. Eine solche Anrechnung sei aber nicht möglich, wenn ein parteiloser Direktkandidat oder der Bewerber einer Partei, für die in dem betreffenden Land keine Landesliste zugelassen sei, im Wahlkreis gewählt werde. Das Bundesverfassungsgericht sei zwar davon ausgegangen, daß der Wähler im Regelfall seine Stimme für den Wahlkreiskandidaten und die Liste derselben Partei abgebe, es habe dies jedoch nicht als Voraussetzung für die Verfassungsmäßigkeit der in § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG getroffenen Regelung angesehen. Die Möglichkeit eines Stimmensplittings sei einbezogen worden. Habe eine Partei eine große Anzahl von Sitzen unmittelbar erworben, so erhielten infolge der Anrechnung keine oder nur wenige ihrer Listenkandidaten Sitze im Parlament.	4
Auch eine Verletzung des Grundsatzes der Wahlfreiheit sei nicht zu erkennen: Die Abwägung eines Wählers, welche Erfolgsaussichten er einem Wahlkreiskandidaten insgesamt für die Sitzverteilung im Bundestag zubillige, stelle keinen äußeren Zwang oder psychologischen Druck dar, der die Freiheit der Auswahl unter den Wahlkreiskandidaten beeinträchtige.	5
III.
Gegen diesen Beschluß hat der Beschwerdeführer rechtzeitig Beschwerde beim Bundesverfassungsgericht erhoben und dieser 112 Unterstützungsunterschriften beigefügt. Er begründet seine Beschwerde im wesentlichen wie folgt:	6
1. Gemäß § 86 BWO erfolgten die öffentlichen Bekanntmachungen auf der Landeswahl- und Kreiswahlebene im Staatsanzeiger bzw. Ministerial- oder Amtsblatt der Landesregierung oder des Innenministeriums sowie in den Amtsblättern und Zeitungen, die allgemein für Bekanntmachungen der Kreise und kreisfreien Städte des Wahlkreises bestimmt seien. Die nach § 26 Abs. 3, § 28 Abs. 3 BWG, §§ 38, 32 BWO vorgeschriebene Bekanntmachung der Kreiswahlvorschläge und Landeslisten erfolge daher nur in den angeführten Veröffentlichungsorganen. Diese Veröffentlichung in nicht allgemein zugänglichen Amtsblättern genüge nicht dem Grundsatz der Wahlfreiheit. Es sei vielmehr erforderlich, daß der Wähler rechtzeitig vor der Wahl die anstehenden Personen und Parteien in allgemein zugänglichen Fundstellen mitgeteilt bekomme.	7
2. Seine Bedenken gegen § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG gründet der Beschwerdeführer darauf, daß die Wahlwirklichkeit sich anders entwickelt habe, als sie seinerzeit in der in Band 7, 63 <73 ff.> veröffentlichten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vorausschauend angenommen worden sei. Ein ganz erheblicher Prozentsatz der Wähler gebe seine beiden Stimmen verschiedenen Parteien. In diesen Fällen erreiche der Wähler, der im Rahmen der Persönlichkeitswahl einem bestimmten Kandidaten zum Erfolg verhelfe, mit seiner Zweitstimme für eine andere Partei, daß auch diese über die Landesliste Sitze im Bundestag erhalte. Es sei nicht nachvollziehbar, daß dies dann nicht gelten solle, wenn ein Kandidat Wahlkreissieger sei, der als Einzelkandidat aufgetreten oder für dessen Partei keine Landesliste zugelassen sei.	8
3. Erstmals in der Wahlprüfungsbeschwerde äußert der Beschwerdeführer die Auffassung, die Regelung der sog. 5 %-Sperrklausel in § 6 Abs. 6 BWG verstoße gegen den Grundsatz der Wahlfreiheit. Mit der Sperrklausel sei ein die Wahlfreiheit einschränkender Druck auf den Wähler beabsichtigt; dieser solle davon abgehalten werden, Parteien zu wählen, die zwar möglicherweise seinen politischen Vorstellungen entsprächen, bei denen er aber damit rechnen müsse, daß sie die Sperrklausel nicht überwinden würden.	9
B.
I.
Die Wahlprüfungsbeschwerde ist zulässig, soweit der Beschwerdeführer die Gültigkeit der Wahl zum 11. Deutschen Bundestag mit der Begründung anficht, die öffentliche Bekanntmachung der Kreiswahlvorschläge gemäß § 26 Abs. 3 BWG, §§ 38, 86 Abs. 1 4. Alternative BWO sowie § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG verletzten Wahlrechtsgrundsätze von Verfassungsrang (Art. 41 Abs. 2 GG, § 48 BVerfGG).	10
II.
Demgegenüber ist die Wahlprüfungsbeschwerde unzulässig, soweit der Beschwerdeführer die Gültigkeit der letzten Bundestagswahl im Hinblick auf die sogenannte Sperrklausel (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG) anzweifelt. Diese Rüge kann schon deshalb nicht berücksichtigt werden, weil der Beschwerdeführer sie nicht zum Gegenstand des Wahlprüfungsverfahrens vor dem Deutschen Bundestag gemacht, sie vielmehr erstmals in der Wahlprüfungsbeschwerde erhoben hat (BVerfGE 16, 130 <144>; 66, 369 <380>). Gleiches gilt, soweit er nunmehr in der Wahlprüfungsbeschwerde auch die öffentliche Bekanntmachung der zugelassenen Landeslisten in der in § 86 Abs. 1 3. Alternative BWO vorgeschriebenen Art und Weise beanstandet.	11
C.
Soweit die Wahlprüfungsbeschwerde zulässig ist, ist sie offensichtlich unbegründet.	12
I.
Die in § 86 Abs. 1 4. Alternative BWO vorgeschriebene Art und Weise der öffentlichen Bekanntmachung der Kreiswahlvorschläge betrifft die verfahrenstechnische Regelung der Wahlvorbereitung und verletzt nicht die von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Wahlfreiheit.	13
Der Grundsatz der Wahlfreiheit gewährleistet, daß der Wähler in einem freien, offenen Prozeß der Willensbildung zu seiner Wahlentscheidung finden kann (BVerfGE 44, 125 <139>). Dies setzt die Möglichkeit voraus, sich mit den Wahlvorschlägen rechtzeitig vertraut zu machen (BVerfGE 7, 63 <71>; vgl. auch BVerfGE 47, 253 <280 f.>). Diese müssen also dem Wähler in einer Weise zugänglich gemacht werden, die eine verläßliche Kenntnisnahme garantiert. Diesen Anforderungen wird die öffentliche Bekanntmachung in besonderem Maße gerecht. Sie gewährleistet eine Veröffentlichung nach den Regeln, die in den Kreisen und kreisfreien Städten des Wahlkreises nach dem von ihnen anzuwendenden Landes- oder Ortsrecht allgemein für die Publikation von Rechtsakten gelten, und ist daher – auch wenn sie über Amtsblätter erfolgt – in besonderem Maße für eine klare und zugleich sichere Information des Wahlbürgers geeignet.	14
II.
§ 6 Abs. 1 Satz 2 BWG verstößt nicht gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG.	15
1. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts besagt der Grundsatz der gleichen Wahl, daß jedermann sein Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise soll ausüben können. Er verlangt, daß jeder nach den allgemeinen Vorschriften Wahlberechtigte seine Stimme wie jeder andere abgeben darf und daß die gültig abgegebene Stimme ebenso bewertet wird, wie die anderen Stimmen. Alle Wähler sollen mit den Stimmen, die sie abgeben, den gleichen Einfluß auf das Wahlergebnis haben (BVerfGE 1, 208 <246>; 7, 63 <70>; 16, 130 <138 f.>.	16
2. Die Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG beruht auf dem besonderen Wahlsystem der personalisierten Verhältniswahl; sie verhindert ein doppeltes Stimmgewicht der Wähler von erfolgreichen Einzelkandidaten und dient damit gerade der Verwirklichung der Wahlgleichheit.	17
a) Von den durch die Wahl zum Deutschen Bundestag zu vergebenden 496 Abgeordnetensitzen (§ 1 Abs. 1 Satz 1, § 53 Nr. 1 BWG) werden zwar 248 Sitze den aufgrund der Erststimmen ermittelten Wahlkreissiegern zugeteilt. Gehören diese jedoch – wie im Regelfall – politischen Parteien an, deren Landeslisten aufgrund der für sie abgegebenen Zweitstimmen am Verhältnisausgleich teilnehmen, so werden diese Direktmandate von den für die Parteien gemäß §§ 7, 6 Abs. 2, 3 BWG aufgrund der Zweitstimmen ermittelten Sitzzahlen abgezogen (§ 6 Abs. 4 Satz 1 BWG). Dies hat zur Folge, daß das Stärkeverhältnis der im Bundestag vertretenen Parteien nur durch die Zahl der für deren Landeslisten abgegebenen Zweitstimmen bestimmt wird. Die Erststimmen der Wähler beeinflussen die Zusammensetzung des Bundestages insofern, als sie grundsätzlich die Hälfte seiner Mitglieder personell bestimmen.	18
Auch durch das „Splitten“ von Erst- und Zweitstimme kann ein Wähler – entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers – im Regelfall keinen doppelten Stimmerfolg erzielen: Hat er mit seiner Erststimme einen erfolgreichen Direktkandidaten einer anderen als der Partei gewählt, der er seine Zweitstimme gegeben hat, so hat nur diese Einfluß auf die politische Zusammensetzung des Bundestages; seine Erststimme kann der anderen Partei nicht zu mehr Sitzen im Bundestag verhelfen, als ihr nach der Zahl der für sie abgegebenen Zweitstimmen zustehen – abgesehen von dem Ausnahmefall des Entstehens von Überhangmandaten.	19
b) Durch Stimmensplitting kann sich das Stimmgewicht daher dann erhöhen, wenn ein im Wahlkreis gewonnenes Direktmandat nicht auf Mandate angerechnet wird, die für Landeslisten aufgrund der Zweitstimmen errechnet sind. Das ist der Fall, wenn der erfolgreiche Wahlkreisbewerber keiner Partei angehört (§ 20 Abs. 3 BWG) oder wenn er zwar als Mitglied einer Partei zur Wahl gestellt ist, diese aber in dem betreffenden Land keine Landesliste vorgelegt hat oder gemäß § 6 Abs. 6 BWG bei der Verteilung der Sitze auf die Landeslisten nicht zu berücksichtigen ist.	20
In diesen Ausnahmefällen kommt den für den Erwerb dieser Direktmandate maßgebenden Erststimmen Einfluß auf die personelle und politische Zusammensetzung des Bundestages zu. Da die Mandate erworben worden sind, ohne daß auf eine entsprechende Landesliste überhaupt Sitze zugeteilt werden, ist es nur folgerichtig, sie gemäß § 6 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 BWG von der Gesamtzahl der 496 Bundestagsmandate abzuziehen, bevor die danach verbleibende Sitzzahl aufgrund der Zweitstimmen auf die Landeslisten der Parteien verteilt wird.	21
Durch das „Splitten“ von Erst- und Zweitstimme kann in diesen Fällen dann ein doppelter Stimmerfolg erzielt werden, wenn die für politische Parteien abgegebenen Zweitstimmen diesen zu Listenplätzen verhelfen, obwohl die Erststimmen der Wähler schon zur Zuteilung eines Bundestagssitzes geführt haben, der nicht im Wege des Verhältnisausgleichs verrechnet werden kann. Dieses verstärkte Stimmgewicht verhindert § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG für die beiden unter b) zuerst genannten Fälle und verwirklicht damit die Wahlgleichheit (so auch BVerfGE 5, 77 <82>; 7, 63 <73 ff.>).	22
Für den – bisher noch nicht eingetretenen – Fall, daß Kandidaten einer Partei, die gemäß § 6 Abs. 6 BWG bei der Verteilung der Sitze auf die Landeslisten nicht zu berücksichtigen sind, ein oder zwei Wahlkreismandate erhalten haben, enthält das Bundeswahlgesetz eine ausdrückliche Regelung nicht. Der Gesetzgeber wird im Blick auf die im Wahlrecht in besonderem Maße gebotene Rechtsklarheit zu erwägen haben, § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG entsprechend zu ergänzen.	23
Der Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens deutet insoweit auf eine Regelungslücke hin: Als 1953 die dem § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG entsprechende Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 2 BWG 1953 (BGBl. I S. 470) in das Wahlrecht eingeführt wurde, kam ihre Erstreckung auf Wahlkreissieger der von der Sperrklausel betroffenen Parteien nicht in Betracht, weil diese gemäß § 9 Abs. 4 BWG 1953 bei der Sitzverteilung auf die Landeslisten immer schon dann berücksichtigt wurden, wenn sie in einem Wahlkreis einen Kandidaten durchgebracht hatten. Als die Sperrklausel in dem 1956 eingebrachten Entwurf eines Bundeswahlgesetzes (BTDrucks. II/2206) ihren heutigen Inhalt bekam, war zunächst nicht berücksichtigt worden, daß damit eine bis dahin nicht mögliche Konstellation eröffnet wurde, indem ein oder zwei Bewerber der von der Sperrklausel betroffenen Parteien als Wahlkreissieger Bundestagssitze erhalten könnten, ohne daß den Parteien Listenplätze zugeteilt werden. Erst in dritter Lesung wurde dies erkannt und eine Anpassung des Wortlauts des § 6 Abs. 1 Satz 3 BWG an diese Konstellation vorgenommen (vgl. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 2. Wp. 1953, Sten.Ber. Bd. 28, S. 6950, 6962). Ersichtlich wurde aber übersehen, daß diese Konstellation Wählern, die mit ihrer Zweitstimme Parteien bedacht haben, die an der Sitzverteilung teilnehmen, einen doppelten Stimmerfolg ermöglicht und daher auch eine Änderung des § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG veranlaßt war.	24
Mahrenholz, Böckenförde, Klein, Graßhof, Kruis, Franßen, Kirchhof Der Richter Träger war an der Unterschrift verhindert. Mahrenholz