![[Umdruck, S. 1]](../../images/pag.gif "Umdruck, S. 1") Pressemitteilung zum Urteil des Staatsgerichtshofs vom 14. Mai 2009 (St 2/08)
Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven
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| Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob die von der Bremischen Bürgerschaft (Landtag) in erster Lesung beratene Änderung des Bremischen Wahlgesetzes, mit der die Fünf-Prozent-Sperrklausel bei der Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven wieder eingeführt werden soll, mit der Landesverfassung vereinbar ist. |
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I. |
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| Aufgrund des erfolgreich durchgeführten Volksbegehrens „Mehr Demokratie beim Wählen – Mehr Einfluss für Bürgerinnen und Bürger“ war die Sperrklausel durch Gesetz vom 19. Dezember 2006 abgeschafft worden. Mit Beschluss vom 7. Februar 2008 hat sich die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven für eine Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel ausgesprochen. Mit Dringlichkeitsantrag vom 28. Mai 2008 haben die Fraktionen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen in der Bremischen Bürgerschaft (Landtag) die Wiedereinführung beantragt. Die Bürgerschaft (Landtag) hat das entsprechende Gesetz in ihrer Sitzung am 4. Juni 2008 in erster Lesung beschlossen und den Dringlichkeitsantrag zur weiteren Beratung und Berichterstattung an den nichtständigen Ausschuss „Erleichterung der Volksgesetzgebung und Weiterentwicklung des Wahlrechts“ überwiesen. Da in den Beratungen des nichtständigen Ausschusses deutlich wurde, dass die Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit einer Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven umstritten ist, hat der nichtständige Ausschuss der Bürgerschaft empfohlen, den Gesetzentwurf dem Staatsgerichtshof nach Artikel 140 Abs. 1 Satz 1 2. Alternative der Bremischen Landesverfassung zur Prüfung vorzulegen. Dieser Empfehlung ist die Bremische Bürgerschaft (Landtag) mit dem Vorlagebeschluss vom 3. Juli 2008 gefolgt. |
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| Die Antragstellerin, die den Antrag unterstützenden Bürgerschaftsfraktionen der SPD, der CDU und von Bündnis 90/Die Grünen, die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven sowie die Stadtverordnetenfraktionen der SPD und CDU halten die Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel für politisch notwendig und für verfassungsrechtlich zulässig. Ohne diese Sperrklausel werde es zu einer Zersplitterung der Stadtverordnetenversammlung kommen, auf Grund derer eine schwerwiegende Störung der Funktionsfähigkeit der Stadtverordnetenversammlung und des Magistrats zu befürchten sei. Dabei sei besonders zu beachten, dass in Bremerhaven anders als in Kommunen, in denen der Bürgermeister direkt von Volk gewählt werde, die Stadtverordnetenversammlung den Oberbürgermeister und die hauptamtlichen Mitglieder des Magistrats zu wählen habe. Auch diene die Wiedereinführung der Sperrklausel der Herstellung eines einheitlichen Wahlrechts in den Städten Bremerhaven und Bremen. |
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| Die FDP-Fraktion und die Fraktion DIE LINKE in der Bremischen Bürgerschaft (Landtag) sowie die Stadtverordnetenfraktionen der FDP und von Bündnis 90/Die Grünen halten die Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel für verfassungswidrig. Die vorgetragenen Gründe rechtfertigten nicht den durch die Sperrklausel bewirkten gravierenden Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit aller Wahlbewerber. |
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II. |
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| Der Staatsgerichtshof hat entschieden, dass die Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Wahlen zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven mit der Bremischen Landesverfassung nicht vereinbar ist. |
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| 1. Die Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel ist verfassungswidrig, weil sie in die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der politischen Parteien und sonstigen Wahlbewerber ohne zureichenden verfassungsrechtlich tragfähigen Grund eingreift. Diese für eine freiheitlich-demokratische Verfassungsordnung zentralen Grundsätze, die streng formal zu verstehen sind, werden durch eine Fünf-Prozent-Sperrklausel eingeschränkt. Eine solche Einschränkung bedarf zwingender Gründe. Einen Eingriff können nur Gründe rechtfertigen, die durch die Verfassung getragen und von einem Gewicht sind, das der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit die Waage halten kann. Als solche Gründe sind die Sicherung des Charakters der Wahl als Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung des Volkes und die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung anerkannt. Zu beachten ist jedoch, dass in der neueren Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte, der sich der Staatsgerichtshof anschließt, die fundamentale Bedeutung der Gleichheit der Wahl für die Hinnahme der demokratischen Mehrheitsentscheidung einerseits und die Gefahr einer Instrumentalisierung des Wahlrechts zur Sicherung des Machterhalts der Mehrheitsparteien andererseits stärker als zuvor erkannt worden ist. Hieraus wird zutreffend für Kommunalwahlen die Notwendigkeit der strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle einer Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit gefolgert. Weder die rein theoretische Möglichkeit einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane noch die allgemeine und abstrakte Behauptung, es sei ohne Sperrklausel eine solche Beeinträchtigung zu erwarten, würde der verfassungsgerichtlichen Überprüfung standhalten. Wegen der Bedeutung der betroffenen Rechtsgüter darf der Gesetzgeber nicht ohne empirische Grundlage darüber befinden, von welchem Wahrscheinlichkeitsgrad an er eine Funktionsstörung annehmen will. Vielmehr müssen die Voraussetzungen einer konkreten, mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartenden Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Volksvertretung vorliegen. |
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| 2. Nach diesen Maßstäben reichen die im Gesetzgebungsverfahren und im Verfahren vor dem Staatsgerichtshof vorgetragenen Hinweise nicht aus, um mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit annehmen zu können, dass die bei Wegfall der Sperrklausel nicht auszuschließende, sondern prinzipiell sogar zu erwartende Erhöhung der Anzahl der in der Stadtverordnetenversammlung vertretenen Parteien oder Gruppen zu Funktionsstörungen oder gar zur Funktionsunfähigkeit der Stadtverordnetenversammlung führen würde. Schwerfälligkeit der Meinungsbildung und durch Vielstimmigkeit ausgelöste Konflikte können in einer demokratischen Organisation nicht als Funktionsstörung qualifiziert werden. Eventuellen Missbräuchen kann im Wege von Geschäftsordnungsmaßnahmen begegnet werden. |
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| Auch die Tatsache, dass die Stadtverordnetenversammlung die hauptamtlichen Magistratsmitglieder zu wählen hat, kann nicht ohne weiteres zu der Annahme einer mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartenden Störung ihrer Funktion als Kreationsorgan und sich daraus ergebenden weiteren Funktionsstörungen führen, ohne dass die dieser Funktion zugrunde liegenden rechtlichen Vorschriften gewürdigt, bestehende Abhilfemöglichkeiten geprüft und die erforderlichen Abwägungen vorgenommen werden. Durchzuführen ist eine an den konkreten Verhältnissen im Bremerhaven ausgerichtete „Realanalyse“ sowie die Abwägung mit den geschützten Verfassungsgrundsätzen. Eine solche Analyse und Abwägung hat die Antragstellerin nicht vorgenommen. Angesichts der bestehenden Regelungen (Beschlussfähigkeit, Abstimmungsmodalitäten) kann nicht mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit angenommen werden, dass der Einzug weiterer Parteien und Gruppen die Funktionsfähigkeit der Stadtverordnetenversammlung und – wegen der von ihr durchzuführenden Wahl des Oberbürgermeisters und der anderen hauptamtlichen Magistratsmitglieder – auch des Magistrats ernsthaft gefährdet. Eine mehr als theoretische, ohnehin nie ganz auszuschließende Gefahr ist nicht erkennbar. Selbst wenn die Antragstellerin die Wahrscheinlichkeit von Funktionsstörungen bei Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrklausel höher eingeschätzt haben sollte, wäre es ihre Pflicht gewesen zu prüfen, ob es zur Abhilfe nicht mildere Mittel gibt als den mit der Sperrklausel verbundenen erheblichen Eingriff in Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit. |
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| Auch die weiteren für die Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel angeführten Gründe (Wahl der ehrenamtlichen Magistratsmitglieder, Zusammensetzung und Arbeitsfähigkeit der Ausschüsse, Verantwortung für die Haushaltswirtschaft) stützen nicht die Annahme, dass es beim Einzug von „Splitterparteien“ zu einer Funktionsunfähigkeit der Gemeindevertretung kommt. |
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| Darauf, dass die Geltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel bei Bundestags- und Landtagswahlen als verfassungsrechtlich zulässig anerkannt ist, kann sich die Antragstellerin nicht mit Erfolg berufen. Die Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven ist kein Parlament im staatsrechtlichen Sinn. Die Wahrnehmung des örtlich beschränkten Wirkungskreises durch die kommunale Vertretungskörperschaft ist mit der Ausübung von Staatsgewalt durch Parlamente nicht gleichzusetzen. Die Gemeindevertretung ist ein Organ der Verwaltung. Anders als Parlamente üben Gemeindevertretungen keine Gesetzgebungstätigkeit aus. Hieran ändert auch die kollegiale Struktur des Vertretungsorgans sowie die Befugnis zur Satzungsgebung nichts. |
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Leitsätze |
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| 1. Die Kontrolle eines Normentwurfs durch den Staatsgerichtshof setzt voraus, dass der zu beurteilende Entwurf bereits eine genau feststehende, am Maßstab der Verfassung messbare Formulierung gefunden hat. Außerdem muss absehbar sein, dass das Gesetzgebungsverfahren mit dem Ziel der Verabschiedung der Norm fortgeführt werden soll, wenn der Staatsgerichtshof die Vereinbarkeit des Entwurfs mit der Verfassung feststellt. Der Staatsgerichtshof erlässt keine Entscheidungen „auf Vorrat“. |
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| 2. Eine Fünf-Prozent-Sperrklausel greift erheblich in die Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Wahlbewerber ein. Nur eine mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende erhebliche Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane kann eine solche Klausel rechtfertigen (im Anschluss an BVerfGE 120, 82). |
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| 3. Auch unter Berücksichtigung der Wahl der haupt- und ehrenamtlichen Magistratsmitglieder durch die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven ist eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Stadtverordnetenversammlung und des Magistrats ohne Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung nicht mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit zu erwarten. |
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| 4. Das Ziel, durch Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven ein einheitliches Wahlrecht für die beiden Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven herzustellen, rechtfertigt die mit der Wiedereinführung der Sperrklausel verbundene Beeinträchtigung der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Wahlbewerber nicht. |
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