STGH 2/99

NIEDERSÄCHSISCHER STAATSGERICHTSHOF

IM NAMEN DES VOLKES

Verkündet am 24. Februar 2000

In dem Wahlprüfungsverfahren
gegen den Beschluss des Niedersächsischen Landtages vom 17. Februar 1999

Beschwerdeführer:

1. Frau P.
2. Herr T.
3. Herr Sch.
4. Herr K.
5. Frau S.

Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte

Beschwerdegegner:
Niedersächsischer Landtag, vertreten durch seinen Präsidenten,
Hinrich-Wilhelm-Kopf-Platz 1, 30159 Hannover

weitere Beteiligte:
Niedersächsische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten,
Niedersächsische Staatskanzlei, Planckstraße 2, 30169 Hannover,

hat der Niedersächsische Staatsgerichtshof auf die mündliche Verhandlung vom 21. Dezember 1999 unter Mitwirkung

des Präsidenten Schinkel - als Vorsitzendem -
die Richterinnen und Richter
Wassermann
Helle
Starck
Beckmann
Oltrogge
Kramer
Biermann
Wendeling-Schröder

für Recht erkannt:

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Niedersächsischen Landtages vom 17. Februar 1999 wird zurückgewiesen.

G r ü n d e

A.

Die Beschwerdeführer sind in Niedersachsen wohnhaft und zum Niedersächsischen Landtag wahlberechtigt. Sie wenden sich unter Hinweis auf die unterschiedliche Größe der Wahlkreise gegen die Gültigkeit der am 1.3.1998 durchgeführten Wahl zum Niedersächsischen Landtag.

I.

Das endgültige Ergebnis der Landtagswahl vom 1.3.1998 hat der Landeswahlleiter gemäß §§ 69 Abs. 7 i.V.m. 77 Abs. 1 Nr. 1 NLWO im Niedersächsischen Ministerialblatt Nr. 14 vom 22.4.1998, S. 581 ff bekanntgemacht. Mit Schreiben vom 17.5.1998, das am 19.5.1998 bei dem Niedersächsischen Landtag einging, haben die Beschwerdeführer gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 WPRG Einspruch gegen die Wahl zum Niedersächsischen Landtag am 1.3.1998 erhoben. Dem Wahleinspruch sind mindestens 100 Wahlberechtigte beigetreten.

Der Wahleinspruch hatte zum Ziel, die Landtagswahl vom 1.3.1998 insgesamt für ungültig zu erklären, weil die Zahl der Wahlberechtigten in einzelnen Wahlkreisen erheblich voneinander abwich. Beispielhaft aufgeführt wurde in der Einspruchsschrift, dass die Anzahl der Wahlberechtigten in den Wahlkreisen Goslar um 26,7 %, Bad Münder um 26,9 % und Harz um 41,3 % unter sowie in den Wahlkreisen Vechta um 44,7 %, Oldenburg um 49,2 % und Cloppenburg um 59,9 % über der durchschnittlichen Wahlkreisgröße gelegen habe. Der Landtag habe seiner Pflicht zu einer gerechten Wahlkreiseinteilung mit dem 11. Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Landeswahlgesetzes vom 23.7.1997 (Nds.GVBI. S. 368) nicht zeitgerecht genügt, weil dieses Gesetz erst auf die im Jahre 2003 turnusmäßig stattfindende Wahl des Landtags der 15. Wahlperiode Anwendung finde.
Der Niedersächsische Landtag hat den Wahleinspruch für zulässig, jedoch für unbegründet gehalten und ihn durch Beschluss vom 17.2.1999 zurückgewiesen.

II.

Gegen den ihnen am 20.2.1999 zugestellten Beschluss haben die Beschwerdeführer mit Schriftsatz vom 18.3.1999, eingegangen beim Staatsgerichtshof am Montag, dem 22.3.1999, Beschwerde eingelegt.

Die Beschwerdeführer beantragen,

1. den Beschluss des Niedersächsischen Landtags vom 17.2.1999 aufzuheben,
2. die Wahl zum Niedersächsischen Landtag am 1.3.1998 für ungültig zu erklären.

Sie vertreten die Ansicht, in der unterschiedlichen Größe der Wahlkreise liege im Hinblick auf die Direktwahl von Abgeordneten in den Wahlkreisen (§ 31 Abs. 1 NLWG) ein Verstoß gegen Art. 8 Abs. 1 NV, der zur Unwirksamkeit der gesamten Wahl zum Niedersächsischen Landtag am 1. 3.1998 führe. Zwar sei ausschlaggebend für die Größe der jeweiligen Fraktionen und damit für das zahlenmäßige, parteipolitische Kräfteverhältnis im Parlament die Zweitstimme, mit der Landeslisten nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt werden. Mit der Erststimme bestimme der Wahlberechtigte jedoch, weiche Kandidaten nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl direkt in den Wahlkreisen gewählt werden. Sie verschaffe ihm die Möglichkeit, selbst und direkt zumindest teilweise die konkrete personelle Zusammensetzung des Landtages zu bestimmen. Die Gleichheit der Mehrheitswahl in den Wahlkreisen erfordere, dass die Zahl der für den Mandatserwerb notwendigen Stimmen im Ausgangspunkt annähernd gleich sei. Die Abweichung dürfe jedenfalls nicht 33 1/3 % der durchschnittlichen Wahlkreisgröße überschreiten.

Dem Niedersächsischen Landtag und der Landesregierung ist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.

Der Präsident des Niedersächsischen Landtages führt im Wesentlichen aus: Die Parlamentsmehrheit habe vor der Verabschiedung der Änderung des Niedersächsischen Landeswahlgesetzes vom 23.7.1997 deutlich gemacht, dass sie einen Neuzuschnitt der Landtagswahlkreise bereits für die Wahl zum Landtag der 14. Wahlperiode aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht für erforderlich halte. Denn es gebe im Niedersächsischen Landeswahlgesetz anders als im Wahlrecht des Bundes keine Regelung über die höchstzulässige Abweichung der Größe der Wahlkreise. Außerdem seien für entstehende Überhangmandate Ausgleichsmandate vorgesehen, so dass ein gleicher Erfolgswert aller Stimmen gegeben sei. Ob aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 10.4.1997 (BVerfGE 95, 335) zur Verfassungsmäßigkeit der Überhangmandate im Bundestag, die teilweise von der bisherigen Rechtsprechung abweiche, ein deutlicher Hinweis auf die niedersächsische Rechtslage gewonnen werden könne, erscheine zweifelhaft. Im übrigen werde etwaigen verfassungsrechtlichen Bedenken dadurch Rechnung getragen, dass der Landtag die Wahlkreiszuschnitte für die Wahl zum Landtag der 15. Wahlperiode geändert und sich bei der höchstzulässigen Divergenz an der Regelung in § 3 Abs. 1 Nr. 3 des Bundeswahlgesetzes in der seinerzeit geltenden Fassung (BGBl. 1996 1 S. 1712) orientiert habe, nach der die Abweichung nicht mehr als 25 % von der durchschnittlichen Bevölkerungszahl der Wahlkreise betragen dürfe. Anlass zu sofortigem Tätigwerden habe für den Niedersächsischen Landtag keinesfalls bestanden. Jedenfalls eine offensichtliche Verfassungswidrigkeit, die nach BVerfGE 16, 130 ff vorliegen müsse, damit eine auf den Zuschnitt der Wahlkreise gestutzte Wahlanfechtung erfolgreich sein könne, habe nicht vorgelegen. Unabhängig hiervon wäre es für ein regulär vorbereitetes, dem komplizierten Gegenstand angemessenes und rechtzeitig vor der Wahl abschließendes Gesetzgebungsverfahren bereits deutlich zu spät gewesen.

Die Landesregierung nimmt im Wesentlichen wie folgt Stellung: Da nach § 33 Abs. 7 NLWG Überhangmandate durch sog. Ausgleichsmandate "neutralisiert" würden, sei in Niedersachsen anders als auf Bundesebene der Proporz nach Zweitstimmen letztlich das allein maßgebliche Verteilungssystem. Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur wahlrechtlichen Relevanz unterschiedlicher Wahlkreisgrößen für ein Wahlsystem, in dem Überhangmandate ausgeglichen werden, insbesondere dem Beschluss vom 28.11.1979 - 2 BvR 870/79 -, könne nach wie vor eindeutig entnommen werden, dass die verschiedene Größe der Wahlkreise für die Frage, ob der Grundsatz der gleichen Wahl verletzt worden sei, nicht von Belang sei. Hingegen werde in der Entscheidung vom 10.4.1997 (BVerfGE 95, 335) nur unter dem Gesichtspunkt, in welchen Grenzen sich das Entstehen nicht ausgeglichener Überhangmandate rechtfertigen lasse, gefordert, dass sich die Wahlkreisgröße nicht zu sehr unterscheiden dürfe. Aufgrund dieser Entscheidung, in der zudem deutlich werde, dass der zuständige Senat gespalten sei, habe kein erkennbar rechtlicher Grund für eine Änderung und erst recht nicht die Notwendigkeit bestanden, die Novelle vom 23.7.1997 bereits zur Wahl am 1.3.1998 in Kraft zu setzen. Denn das Bundesverfassungsgericht räume dem Gesetzgeber eine verfassungsrechtlich hinzunehmende Korrekturfrist ein. Die Änderung des Niedersächsischen Landeswahlgesetzes vom 23.7.1997 verschiebe die Grenzen von insgesamt 53 der 100 Wahlkreise. Damit seien nicht nur über 33 1/3 % hinausgehende Abweichungen beseitigt, sondern es sei eine länger währende Neuordnung angestrebt worden. Diese Änderung habe zum Zeitpunkt der Verkündung am 31.7.1997 faktisch nicht mehr für den bereits auf den 1.3.1998 bestimmten Wahltag umgesetzt werden können. Die größeren Parteien hätten in der ganz überwiegenden Mehrheit ihre Wahlkreisnominierungen bereits in der ersten Jahreshälfte 1997 durchgeführt. Falls die Neuregelung bereits für die Wahl der 14. Wahlperiode beschlossen worden wäre, hätten in 53 Wahlkreisen insgesamt 171 Mitglieder- und Delegiertenversammlungen wiederholt werden müssen. Weitreichende Irritationen nicht nur innerhalb der Parteien, sondern auch bei der Wählerschaft wären wohl die Folge gewesen. Danach habe der Landtag in überzeugender Abwägung der Gründe entschieden, die Wahlkreisneueinteilung erst für die 15. Wahlperiode in Kraft treten zu lassen.

B.

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.

I.

Die der Wahl am 1.3.1998 zu Grunde gelegte Wahlkreiseinteilung, soweit sie die Grundlage für die Direktwahl der Abgeordneten des Landtags mit der Erststimme bildete, war in einigen Wahlkreisen nicht mit dem Verfassungsgrundsatz der Gleichheit der Wahl (Art. 8 Abs. 1 NV) vereinbar.

Das niedersächsische Wahlsystem stellt ein Verhältniswahlrecht mit eingegliedertem Mehrheitswahlrecht dar. Da das Wahlergebnis in seinem parteipolitischen Verhältnis von den Zweitstimmen abhängig ist, die nach dem Verhältnisprinzip die Sitzverteilung im Landtag bestimmen (§ 33 NLWG), spielt die Komponente des Mehrheitswahlrechts insoweit eine untergeordnete Rolle. Die in den Wahlkreisen abgegebenen Erststimmen sind für die Parteien nur insofern von Bedeutung, als die von ihnen vorgeschlagenen und erfolgreichen Wahlkreisbewerber als Mandatsträger bestimmt werden.

Dies rechtfertigt allerdings nicht eine unterschiedliche Gewichtung der Erststimmen, die sich aus Unterschieden der Zahl der Wahlberechtigten in den verschiedenen Wahlkreisen ergibt. Zwar bleibt in diesen Fällen das Stimmgewicht der Erststimme innerhalb des Wahlkreises gleich; ein Ungleichgewicht entsteht aber gegenüber den Erststimmen, die in Wahlkreisen mit einer deutlich abweichenden Zahl von Wahlberechtigten abgegeben werden. Denn je größer die Zahl der Wahlberechtigten und damit der möglichen Wähler in einem Wahlkreis ist, umso weniger Gewicht hat die einzelne Stimme. Spiegelbildlich dazu wird die Chancengleichheit der Wahlkreiskandidaten dadurch beeinflusse. Sie benötigen in einem kleineren Wahlkreis weniger Stimmen als in einem größeren, um sich durchzusetzen.

Die Wahl der Wahlkreiskandidaten mit der Erststimme nach dem Prinzip der relativen Mehrheit hat gegenüber dem für die Zweitstimme geltenden Verhältnisprinzip eine selbstständige Bedeutung. Dies ergibt sich schon daraus, dass nach dem Landeswahlgesetz 100 von regelmäßig 155 Abgeordneten durch Mehrheitsentscheidung im Wahlkreis zu wählen sind, und zwar auch als Einzelbewerber, die nicht von politischen Parteien aufgestellt sind (§ 14 Abs. 4 NLWG). Zudem besteht zwischen der Wählerschaft des Wahlkreises und dem im Wahlkreis direkt gewählten Abgeordneten eine engere Beziehung als zwischen ihr und einem über eine Landesliste gewählten Abgeordneten. Der direkt gewählte Abgeordnete repräsentiert den Wahlkreis im Rahmen seiner Funktion als Vertreter des ganzen Volkes (Art. 12 NV) in besonderem Maße. Aus diesem Grunde muss der Zuschnitt der Wahlkreise dem Prinzip der Wahlgleichheit entsprechen (Frowein, DÖV 1963, S. 857, 859; W. Ridder, Die Einteilung der Parlamentswahlkreise, Göttingen [Institut für Völkerrecht] 1976, S. 84 f, 163 f; J. Ipsen/Koch, Nds.VBI. 1996, S. 269, 271 ff).

Diese Voraussetzungen waren bei der angefochtenen Wahl zum Niedersächsischen Landtag nicht für alle Wahlkreise gegeben. Die durchschnittliche Größe der 100 Wahlkreise wurde zu diesem Zeitpunkt auf 59.293 Wahlberechtigte berechnet. Zahlreiche Wahlkreise wichen von der Größenordnung erheblich ab. Zwischen dem kleinsten Wahlkreis 17 (Harz) mit 34.799 Wahlberechtigten (= 38 % unter dem Durchschnitt) und dem größten Wahlkreis 79 (Cloppenburg) mit 94.751 Wahlberechtigten (= 50,4 % über dem Durchschnitt) belief sich die Differenz immerhin auf die Größenordnung eines durchschnittlichen Wahlkreises.

Allerdings ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zutreffend herausgearbeitet worden, dass ein gewisses Maß an Abweichungen von der Durchschnittsgröße hingenommen werden muss. Denn jeder Wahlkreis soll zugleich ein abgerundetes, zusammengehöriges Ganzes bilden. Die historisch verwurzelten Verwaltungsgrenzen sollen sich nach Möglichkeit mit den Wahlkreisgrenzen decken. Wegen der Bevölkerungsbewegung im Lande lässt sich das Prinzip der Gleichheit der Wahl im Rahmen des Mehrheitswahlrechts nicht mit mathematischer Exaktheit, sondern immer nur annähernd verwirklichen (BVerfGE 16, 130, 141; 95, 335, 363 f).

Die Grenzbestimmung tolerierbarer Abweichung von der Durchschnittsgröße der Wahlkreise hat das Bundesverfassungsgericht in seiner letzten einschlägigen Entscheidung - freilich in Anbetracht der nicht auszugleichenden Überhangmandate nach Bundeswahlrecht - dahin umschrieben, dass es künftig nicht mehr genüge, die bisher zugelassene Abweichungsgrenze von 33 1/3 % einzuhalten (BVerfGE 95, 335, 365). In einer Anhörung der Reformkommission zur Größe des Deutschen Bundestages (vgl. Sten. Ber. der 5. Sitzung am 28.2.1996) haben sich die Sachverständigen Badura, Bryde, Knies, Mahrenholz und H.P. Schneider ähnlich geäußert. Insbesondere hat keiner die Ansicht vertreten, die Abweichung dürfe mehr als 33 1/3 % nach oben oder unten betragen.
Im vorliegenden Urteil ist eine konkrete Aussage zur Toleranzgrenze nach niedersächsischem Wahlrecht nicht erforderlich. Denn bei einigen Wahlkreisen sind die Abweichungen vom Durchschnitt so hoch, dass dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit insoweit offensichtlich nicht genügt war.

II.

Dies rechtfertigt es jedoch nicht, die Ungültigkeit der Landtagswahlen vom 1.3.1998 festzustellen und damit Neuwahlen zu veranlassen. Denn die Neuwahlen könnten nicht auf den gerügten Wahlfehler beschränkt werden, sondern würden das Wahlergebnis vom 1.3.1998 insgesamt für die Zukunft ersetzen. Aus dem in den Art. 7 bis 9 NV konkretisierten Demokratieprinzip resultiert aber ein größtmöglicher Bestandsschutz für die aus Wahlen hervorgegangene Volksvertretung (vgl. BVerfGE 89, 243, 253). Der Wahlfehler ist in seiner möglichen Wirkung auf die Zusammensetzung des Landtages jedoch nicht so gewichtig, dass der Bestandsschutz des gewählten Landtages zurücktreten müsste.

Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.

gez.       Schinkel               Wassermann                Heile

            Starck                    Beckmann                  Oltrogge

             Kramer                    Biermann             Wendeling-Schröder