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Wahlrecht.de Forum » Tagesgeschehen » Bundesratsabstimmung zum Zuwanderungsgesetz » 101-125 « Zurück Weiter »

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Bernhard Nowak
Veröffentlicht am Donnerstag, 28. März 2002 - 19:47 Uhr:   

Hier die Stellungnahme des bekannten Politikprofessors Wilhelm Hennis, der in der Regel einen linksliberalen und CDU-kritischen Standpunkt vertritt aus der heutigen FAZ vom 28.03.2002

Einheitlich?
Das war nicht gut so: Eine Bundesratsgeschichte

Als der amtierende Bundesratspräsident am vergangenen Freitag bei der Abstimmung zum Zuwanderungsgesetz die Stimmen Brandenburgs als "einheitlich" abgegebene Jastimmen wertete, hat er den ersten ganz öffentlich und vorsätzlich begangenen Verfassungsbruch der deutschen Öffentlichkeit beschert. Nicht Hunderte - Tausende von Präzedenzfällen für diese bis zur vergangenen Woche im Ernst nie bestrittene Rechtsauffassung werden die Prozeßvertreter der Union gegebenenfalls in Karlsruhe präsentieren können. Gewiß: Der angebliche Präzedenzfall aus der zehnten Sitzung des Bundesrats vom 19. Dezember 1949 kann den Stoff für eine Anekdote abgeben, er war eine Panne in der Fahrschulperiode der Bonner Republik und wurde mit allgemeiner "Heiterkeit" quittiert. Karl Arnold, Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen und zugleich amtierender Bundesratspräsident, löste die widersprüchliche Stimmabgabe von zwei Vertretern seines Landes kurzerhand durch ein eigenes Ja. Arnold kannte sich noch nicht richtig aus; Wowereit dagegen war genau instruiert und wußte, was er tat. Die unter Juristen obligaten abweichenden Ansichten über die Handhabung der "Einheitlichkeit" sind zu absurd, um ernst genommen zu werden: Der Wortlaut des Grundgesetzes ist völlig eindeutig, und eine über dreiundfünfzig Jahre ihm folgende Verfassungspraxis hat nie gewackelt.

Nirgendwo habe ich allerdings bisher lesen können, warum die "einheitliche" Stimmabgabe so wichtig und alles andere eine "Formalie" ist. Das läßt sich nur historisch erklären, aber ganz einfach und so, daß jeder Jurist es sich merken kann. Die "Bundesrats-Lösung" des Artikels 51 GG ist gegen den Willen Adenauers und Carlo Schmids ins Grundgesetz hineingekommen. Sie wollten dieses "Erbe Bismarcks", wie Erich Kaufmann es genannt hat, los sein. Hugo Preuss hatte sich in seiner Verfassung der Weimarer Republik nicht durchsetzen können, nun sollte Schluß sein mit diesem Relikt. In den beiden Urmustern des Föderalismus, den Vereinigten Staaten und der Schweiz, werden die Bundesstaaten oder Kantone durch eigens gewählte Vertreter, die Senatoren oder Ständeräte in Washington oder Bern, vertreten. Jeder Bundesstaat, jeder Kanton hat ungeachtet seiner Größe zwei Vertreter, und diese müssen nicht einheitlich abstimmen, sie schlagen sich zur Fraktion ihrer Parteifreunde aus den anderen Teilstaaten. Die Gouverneure und Kantonalspräsidenten - unseren Ministerpräsidenten vergleichbar - haben in Washington oder Bern nichts zu suchen, sie kommen in den Bundesverfassungen nicht vor - wie im übrigen unsere Ministerpräsidenten ja auch nicht: Adenauer nannte sie gerne die "Zaunkönige", für Theodor Eschenburg waren sie nur die Neuauflage der preußischen Provinzialoberpräsidenten. Das Grundgesetz kennt nur die Vertreter der Regierungen.

Zurück geht die Regelung des Grundgesetzes auf die Bismarck-Verfassung vom 16. April 1871. Das Reich wurde begründet als "ewiger Bund" des Königs von Preußen - der auch im Namen des 1866 durch "Blut und Eisen" geschmiedeten Norddeutschen Bundes sprach - mit den übrigen "Bundesfürsten": angefangen mit dem König von Bayern bis zu den wirklichen Zaunkönigen Reuß (jüngere Linie), den beiden Lippes und den Magistraten der drei Hansestädte. Selbstverständlich mußten solch hohe Persönlichkeiten nach ihrem Gewicht repräsentiert werden, und so verteilten sich die insgesamt achtundfünfzig Stimmen je nach Rang und Würden, von siebzehn für Preußen über die sechs bayrischen, die jeweils vier für Sachsen und Württemberg, die insgesamt 25 stimmführenden Länder bis hinunter zu den Duodezfürsten und den Hansestädten mit je einer Stimme. Der Bundesrat, dessen Präsidium dem König von Preußen zustand, der in dieser Eigenschaft den Namen "Deutscher Kaiser" führte - für Kaiser Wilhelm I. darum nur eine Art "Charaktermajor" -, war das eigentliche Exekutivorgan des Bismarck-Reichs. Es stand, wie jede Exekutive, unter Einigungszwang, schon deshalb mußten die Stimmen der Mitglieder einheitlich abgegeben werden. Noch vorhandene Meinungsverschiedenheiten in den Länderkabinetten sollten nicht in den Bundesrat getragen werden.

Die gleiche Ratio steht hinter dem Gebot der einheitlichen Stimmabgabe für die Länder nach dem Grundgesetz (Artikel 51 Absatz 3 Satz 2). Wenn die Differenzen in Potsdam, Bremen oder Mainz nicht ausgeräumt werden können, so kann das Land eben keine gültige Stimme abgeben. Der Bundesrat ist keine zweite gesetzgebende Kammer. Er wirkt an der Gesetzgebung nur mit. Wäre er eine wirkliche zweite Kammer, so müßten die Bundesratsmitglieder wie die des Bundestages "frei" sein, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden (Artikel 38 GG). Wie wenig das im Bundesrat der Fall ist, haben wir - Phönix sei Dank - nun alle miterleben können. Es ist schon absurd genug, daß sechzehn Parteiregierungen an der Gesetzgebung eines parlamentarischen Bundesstaates, der auch Parteiendemokratie ist, mitwirken. Die Versuchungen zur Blockierung - 1997 der Steuerpolitik Kohls durch die Lafontaine-SPD und jetzt des Zuwanderungsgesetzes durch die Union - liegen aber nicht am Föderalismus, sondern einzig an der gespenstischen Gegenwart einer Regelung, die für das Bismarck-Reich vernünftig war, für die Berliner parlamentarische Demokratie aber Komplikationen bringt. Der sogenannte "Exekutiv-Föderalismus" - will heißen die Repräsentation der sechzehn Bundesländer durch ihre jeweiligen Koalitionsregierungen - ist der Sumpfboden, auf dem so ziemlich alle Mißstände unseres verbrauchten politischen Systems gedeihen können. Aber wer will das schon wissen? Es ist doch die Anfütterungs-, die Beatmungsgrundlage für eine politisch- soziale Führung, die zunehmend alle Bodenhaftung verliert.

WILHELM HENNIS
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Bernhard Nowak
Veröffentlicht am Donnerstag, 28. März 2002 - 19:56 Uhr:   

Politik Frankfurter Allgemeine Zeitung, 28.03.2002, Nr. 74, S. 1

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Hier nochmals der FAZ-Artikel, auf den ich mich mit meinem Beitrag vorhin bezog. Hier findet sich auch die - oben erwähnte - Aussage Strucks zum Verhalten der SPD zu einer evtl. möglichen Verweigerung der Unterschrift durch Rau


Der Brief an Rau: Brandenburgs Stimmen waren ungültig
Die Ministerpräsidenten der Union schreiben an den Bundespräsidenten / FDP für ein "Allparteiengespräch"

Dt./pca./ff. BERLIN, 27. März. Die Ministerpräsidenten der unionsregierten Länder haben in einem Brief an Bundespräsident Rau ihre Auffassung begründet, wonach die Verabschiedung des Einwanderungsgesetzes im Bundesrat am vergangenen Freitag nicht gültig sei. Zugleich bekundeten sie dem Bundespräsidenten ihr Interesse an einer gesetzlichen Neuregelung der Einwanderung. Nach den Aufgeregtheiten der vergangenen Tage, so verlautete aus der Umgebung eines Ministerpräsidenten der Union, lege man Wert darauf, die Diskussion wieder auf ihren sachlichen Kern zurückzuführen. Darunter sei zum einen die Frage zu verstehen, ob das Gesetz im Bundesrat rechtmäßig beschlossen worden sei; zum anderen gehe es ihnen darum, den Blick noch einmal auf die inhaltlichen Fragen zu lenken. Darüber, wie viele und welche Einwanderer mit der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit Deutschlands vereinbar seien, müsse weiter "mit den Bürgern diskutiert werden".

In weitgehend gleichlautenden Briefen, die am Mittwoch im Bundespräsidialamt eintrafen, schreiben die Ministerpräsidenten von Beust, Biedenkopf, Koch, Teufel, Müller, Stoiber und Vogel, eine rechtlich verbindliche Abstimmung Brandenburgs habe schon stattgefunden, als die Minister Ziel und Schönbohm ihre unterschiedlichen Voten abgegeben hätten. Die Stimmen Brandenburgs seien damit ungültig gewesen. Die Nachfrage des Bundesratspräsidenten Wowereit (SPD) habe "bestenfalls den rechtlichen Charakter einer Vergewisserung, aber nicht etwa einer erneuten Abstimmung haben" können. Die Einheitlichkeit der Stimmabgabe habe durch die Nachfrage nicht mehr herbeigeführt werden können. Die Briefschreiber verweisen auf die "herrschende Lehre" unter Staatsrechtlern, wonach alle 69 Stimmen im Bundesrat gleich zu gewichten seien. Durch Landesverfassungen, die eine Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten vorsähen, werde diese Regel nicht gebrochen. "Somit lagen nur 31 gültige Stimmen für das Gesetz vor," lautet das Fazit der Ministerpräsidenten.

In den am Mittwoch bekannt gewordenen Versionen des Briefs ist die Drohung, im Falle einer Ausfertigung des Gesetzes durch den Bundespräsidenten das Bundesverfassungsgericht anzurufen, nicht enthalten. Die Absender machen statt dessen nur allgemein verfassungsrechtliche Bedenken geltend und schließen mit dem Hinweis, die Gegenzeichnung durch den Bundespräsidenten würde "den angestrebten breiten politischen Konsens zu dieser gesellschaftlich wichtigen Frage nicht leisten".

Die SPD ist nach den Worten des Vorsitzenden ihrer Bundestagsfraktion, Peter Struck, bereit, jedwede Entscheidung des Bundespräsidenten zum Einwanderungsgesetz hinzunehmen. Damit schloß Struck für die SPD- Fraktion einen Gang nach Karlsruhe aus, falls Rau dem Gesetz seine Unterschrift verweigert, das am Freitag unter rechtlich ungeklärten Umständen den Bundesrat passiert hatte. Struck sagte in Berlin, Bundespräsident Rau müsse nun "völlig frei" das Gesetz überprüfen. Er stehe dabei auch nicht unter Zeitdruck, da das Einwanderungsgesetz erst am 1. Januar 2003 in Kraft treten solle. (Fortsetzung Seite 2.)

Im gleichen Zusammenhang bekräftigte Struck die Auffassung seiner Partei, derzufolge der Präsident des Bundesrates Wowereit (SPD) bei der Sitzung "absolut korrekt" und "völlig konform mit dem Grundgesetz" gehandelt habe. Struck riet Politikern anderer Parteien davon ab, weiterhin mit Vorschlägen oder gar Drohungen an den Bundespräsidenten heranzutreten: "Haltet den Mund!" rief Struck in Richtung des stellvertretenden FDP-Vorsitzenden Brüderle sowie des bayerischen Ministerpräsidenten.

Mit ihrem Vorschlag für ein Allparteiengespräch zur Zuwanderung bei Bundespräsident Johannes Rau stößt die FDP in allen anderen Parteien auf Ablehnung. Brüderle hatte gesagt, mit einem solchen Einigungsversuch könnte verhindert werden, daß das Einwanderungsgesetz in den Wahlkampf geriete und daß die Union gegen das Gesetz nach Karlsruhe ziehe. FDP- Generalsekretärin
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pantotheus@web.de
Veröffentlicht am Freitag, 29. März 2002 - 18:03 Uhr:   

Ich sehe mich gezwungen, einige Korrekturen anzubringen. Ich zitiere die Stellungnahme des Herrn Hennis aus der FAZ: "In den beiden Urmustern des Föderalismus, den Vereinigten Staaten und der Schweiz, werden die Bundesstaaten oder Kantone durch eigens gewählte Vertreter, die Senatoren oder Ständeräte in Washington oder Bern, vertreten. Jeder Bundesstaat, jeder Kanton hat ungeachtet seiner Größe zwei Vertreter, und diese müssen nicht einheitlich abstimmen, sie schlagen sich zur Fraktion ihrer Parteifreunde aus den anderen Teilstaaten. Die Gouverneure und Kantonalspräsidenten - unseren Ministerpräsidenten vergleichbar - haben in Washington oder Bern nichts zu suchen, sie kommen in den Bundesverfassungen nicht vor."

Dies ist so nicht ganz richtig: In den USA wurden bis 1913 die Vertreter im Senat durch die Parlamente der Bundesstaaten gewählt. Erst 1913 trat ein Amendment in Kraft, das die Volkswahl vorsah. Und zwar wird in jedem Staat nur ein Vertreter gewählt, der zweite erst zwei oder vier Jahre später, also jeweils versetzt (alle zwei Jahre wird ein Drittel der Senatssitze neu bestellt bei sechsjähriger Amtsdauer).
Gleich geblieben ist bei der Regelung vor und nach 1913, dass ausserordentliche Vakanzen im Senat durch Ernennungen gefüllt werden, die die Gouverneure der Bundesstaaten vornehmen, bis eine reguläre Wahl stattfinden kann.
Das Verfahren bis 1913 ist somit vergleichbar dem Verfahren zur Wahl des Bundesrates in Österreich.

Was die Feststellungen hinsichtlich der Schweiz angeht, so sind diese in wesentlichen Punkten unrichtig: Es gibt zwar 26 autonome Kantone, aber nur 23 souveräne Kantone, da 3 von ihnen jeweils geteilt sind. Sie wählen somit in jedem Teil nur je einen Vertreter und nicht zwei (und bei Volksabstimmung gilt folgerichtig das Ergebnis in jedem Teil nur als halbe Standesstimme).
Ferner unterliegt die Wahl der Vertreter in den Ständerat kantonalen Bestimmungen. Diese könnten z. B. die jeweils amtierenden Regierungspräsidenten zu Mitgliedern des Ständerates erklären. Historisch betrachtet, ist die Volkswahl zum Ständerat jung. Die meisten Kantone haben ursprünglich die Wahl der Regierung oder dem Parlament überlassen. Bern war der letzte Kanton, der Ende der 1970er-Jahre die Volkswahl einführte. Vorher wählte der Grosse Rat (das Kantonsparlament) die Vertreter. Volkswahl war von Anfang an üblich in den Kantonen mit Landsgemeinde (Bürgerversammlungen statt Urnenabstimmungen und -wahlen), einige wenige Landsgemeindeverfassungen sind bis heute übrig geblieben und nehmen auch noch die Wahl zum Ständerat vor.
Historisch betrachtet gibt es also durchaus mehr Gemeinsamkeiten mit dem deutschen Bundesrat, als Hennis meint. Er ist offensichtlich schlecht informiert.

Was den Vergleich amerikanischer Gouverneure und schweizerischer kantonaler Regierungspräsidenten mit Landesministerpräsidenten angeht, so hinkt auch dieser gewaltig: Gouverneure haben weit mehr Macht als Ministerpräsidenten, Schweizer Regierungspräsidenten sind primi inter pares und nicht mehr (dafür sorgt allein schon jährlicher Wechsel).

Schliesslich ist aber auch noch anzumerken, dass den Kantonsregierungen nach Schweizer Verfassung immerhin gewisse Rechte auf Bundesebene offenstehen. So gibt es ein verbrieftes Konsultativverfahren, ferner können die Regierungen auf dem Korrespondenzwege auch Antragsrechte ausüben und sogar Referenden erzwingen (wenn auch dieses Recht in der Praxis bedeutungslos ist).

Ich muss daher festhalten, dass die Ausführungen des Herrn Hennis zumindest was die USA und die Schweiz angeht, offensichtlich nicht auf ausreichender Kenntnis beruhen.

Vielleicht eine interessante Ergänzung ist, dass der Zwang zur einheitlichen Stimmabgabe im Reichsrat der Weimarer Verfassung nicht galt.


Ph. Wälchli
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Bernhard Nowak
Veröffentlicht am Freitag, 29. März 2002 - 19:59 Uhr:   

Wenn ich mir die Diskussion auf diesr Liste anschaut, so fällt mir zweierlei auf. Wie Martin Fähndrich gesagt hat, argumentieren diejenigen, die Wowereits Vorgehen befürworten, mit zwei sich widersprechenden Argumenten:

1.) Schönbohm habe nicht am "Nein" festgehalten bzw. die Feststellung: "Sie kennen meine Auffassung, Herr Präsident" sei kein explizites widerholtes Nein gewesen, das Stimmverhalten Brandenburgs sei damit einheitlich

2.) der Ministerpräsident habe eine Richtlinienkompetenz und sei damit Stimmführer (nicht nur im "organisatorischen" Sinne einer erleichterten Stimmabgabe, sondern als Weisungsbefugter für die Stimmen seines Landes anzusehen)

Diejenigen, die Wowereits Vorgehen für verfassungswidrig halten, gehen davon aus, dass GG Art. 51 Abs. 3 keine Weisungsbefugnis der Ministerpräsidenten oder eines Stimmführers beinhalte, sondern die anwesenden Regierungsmitglieder (maximal so viele, wie das Land im Bundesrat an Stimmen verfügt) in ihrem Votum frei abstimmen könnten.

Was aber meines Erachtens in dieser Diskussion nur am Rande erörtert wurde, war die Frage, wie diejenigen, die die Richtlinienkompetenz der Ministerpräsidenten für ausschlaggebend halten (und damit Wowereits Vorgehen zustimmen) diese Weisungsbefugnis der Ministerpräsidenten für alle Länder gleich gelten lassen oder nur für Länder, in denen eine Richtlinienkompetenz bzw. Außenvertretung des Regierungschefs in der Verfassung (sofern man nicht der Auffassung ist, Bundesrecht bricht hier Landesrecht)festgeschrieben wurde.

Dies würde nämlich meines Erachtens bedeuten (ich sprach es schon einmal in dieser Diskussion an), dass die Verfassungen aller Bundesländer daraufhin geprüft werden müßten, ob Kabinettsprinzip oder Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten in der jeweiligen Landesverfassung festgeschrieben sind. Eine einheitliche Linie für alle Länder wäre dann bei dieser "Variante" gar nicht festlegbar.

Länder, in denen das Votum explizit von der gesamten Landesregierung festzustellen ist (und man dem Ministerpräsidenten als Kabinettsvorsitzenden lediglich das Recht zubilligt, bei Stimmengleicheit in der Landesregierung den Ausschlag zu geben) müßten dann "anders" behandelt werden wie Länder, in denen die Richtlinienkomptetenz des Regierungschefs in der Sache festgestellt wurde.

Außerdem wurde die von Wilko Zicht angesprochene "Lückentheorie", nachdem aufgrund mangelnder Festlegungen im Bundesrecht eine Rechtslücke in dieser Frage bestehe, die dem Bundesratspräsidenten eine große Autonomie in dieser Angelegenheit einräumt, noch nicht näher erörtert. Auch dies wäre interessant.

Fazit der Diskussion für mich: auf das Bundesverfassungsgericht kommt viel Arbeit zu.
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Philipp Wälchli
Veröffentlicht am Samstag, 30. März 2002 - 16:49 Uhr:   

Nochmals zur Rolle des Bundespräsidenten:

Viel ist von der Überprüfung der Gesetze durch den BP gesprochen und geschrieben worden. Ich meine, dass das GG keine eigentliche Prüfungspflicht oder -befugnis statuiert. Es handelt sich, nach dem knappen Wortlaut des GG, eher um eine Feststellungs-Pflicht denn um eine Prüfungsbefugnis. Ein eigentliches Vetorecht steht dem BP nach dem GG ganz sicher nicht zu.
Somit stellt sich nur die Frage, wie weit die Prüfungspflicht und -befugnis des BP reicht. Ich habe schon früher geschrieben, dass m. E. der BP zur Ausfertigung gültig verabschiedeter Gesetze verpflichtet ist, nicht zustande gekommene Gesetze hingegen nicht ausfertigen darf. Fraglich ist also einzig der Fall, dass das Zustandekommen eines Gesetzes fraglich ist.
Eine Feststellungsbefugnis steht dem BP z. B. beim Verteidigungsfall zu. Wenn das Bundesgebiet von einer fremden Macht angegriffen worden ist, kann der BP dies feststellen und sogleich den Verteidigungsfall ausrufen. Diese Feststellung ist also an objektive Fakten gebunden.
Es darf aus verschiedenen Gründen angenommen werden, dass die Feststellungsbefugnis im Gesetzgebungsverfahren ähnlich zu sehen ist. Wenn der BP also nach einer allgemein gehaltenen formalen Prüfung keine eindeutigen Hinweise findet, dass das Gesetz formal unrichtig zustandegekommen ist, dann muss er es ausfertigen.
Es ist anzunehmen, dass der BP weder in der Lage noch befugt ist, eine richterliche Kognition durchzuführen. Richterrolle kommt ihm nach dem GG nicht zu, somit hat er auch keine richterliche Kognition. Faktisch dürfte er auch nicht in der Lage sein, mehr als eine allgemeine formale Prüfung der ihm vorgelegten Dokumente durchzuführen.
Seine Prüfungsbefugnis und -pflicht ist also ähnlich zu sehen wie die Prüfung eines Wertpapiers (Check, Wechsel usw.) durch den Empfänger: Der Empfänger hat zu prüfen, ob die gesetzlichen Merkmale des Wertpapiers vorhanden sind (also ob z. B. ein Wechsel als solcher bezeichnet ist), ob es im Wortlaut Widersprüche gibt, ob die Unterschriften vollständig sind usw. Auch nach Fälschungsmerkmalen muss er Ausschau halten, soweit sie von blossem Auge erkennbar sind. Sind alle diese allgemein gehaltenen Bedingungen nach sorgfältigem Durchsehen offenbar erfüllt, hat der Empfänger das Wertpapier anzunehmen und ist dazu auch ohne jegliche Haftung berechtigt.
Eine Prüfung des Materials, aus dem die Urkunde besteht, hat er hingegen z. B. nicht vorzunehmen. Von einem Bankmitarbeiter kann u. U. noch verlangt werden, dass er das Papier unter der UV-Lampe prüft, oder es kann auch erwartet werden, dass die Vorlage eines amtlichen Ausweises zur Identitätsprüfung verlangt wird, eigentliche technische, wissenschaftliche oder richterliche Prüfungsschritte, etwa eine Zeugenbefragung, können vom Empfänger eines Wertpapiers nicht verlangt werden. Dass er solche Massnahmen unterlässt, begründet dann auch keinerlei Haftung.
Vom BP kann sinngemäss erwartet werden, dass er die Formalien des ihm vorgelegten Gesetzes prüft, die Unterschriften der zuständigen Stellen des BT und des BR, ggf. die Prüfung, ob für ein Gesetz die Zustimmung des BR vom GG vorgeschrieben ist oder nicht, u. U. die Prüfung, ob die unterzeichnenden Personen wirklich für den BT bzw. den BR unterschriftsberechtigt waren (z. B. falls statt des Präsidenten ein Stellvertreter unterschrieben hat) u. dgl.

Fraglich ist nun, ob ein anfechtbares Vorgehen im BT oder im BR der Prüfung des BP unterliegt. Wenn die zuständigen Personen des BT und des BR bescheinigen, dass das Gesetz im jeweiligen Organ gültig verabschiedet wurde, und wenn diese Ausweise formal richtig erscheinen, so fragt sich, ob der BP zu weitergehenden Abklärungen berechtigt ist.
Dabei stellt sich dann die Frage, ob das Abstimmungsverfahren im BR eine interne Angelegenheit des BR sei. Das GG ermächtigt den BR ausdrücklich, eine Geschäftsordnung zu erlassen. Daraus kann abgeleitet werden, dass Fragen des Verfahrens, soweit aus dem GG kein zwingender Grundsatz abzuleiten ist, der Regelung durch den BR unterliegen, also dessen Interna sind. Solche Interna entziehen sich aber weitgehend der richterlichen Beurteilung, ein Rechtsweg würde ohnehin zunächst zum Gesamt-BR führen. Das Unterlassen eines Rekurses ans Plenum müsste dann wohl als Nichtausschöpfung des Rechtswegs angesehen werden.

Interna des Verfahrens, das der Hoheit des BR untersteht, können rechtlich kaum Angelegenheit des BP oder eines andern Organs werden. Eine Prüfungsbefugnis des BP wäre unter diesem Gesichtspunkt zu verneinen, die Bescheinigung des BR, dass er das Gesetz gültig beschlossen habe, müsste dem BP genügen, soweit diese Bescheinigung nicht selbst formelle Mängel aufwiese.
Anders sähe es aus, wenn die Verletzung des GG durch den BR unmittelbar als formeller Mangel in Frage käme. Dies ist aber nicht gewiss, sondern im vorliegenden Fall umstritten. Da das GG über dem BP und dem BR steht, müsste eine formale Verletzung des GG zur Nichtausfertigung des verletzenden Gesetzes durch den BP führen. Stellt der BP z. B. fest, dass ein Gesetz sich gar nicht auf eine Ermächtigung durch das GG stützt, dürfte er es nicht ausfertigen. Oder stellt er fest, dass zu einem Gesetz ein Volksentscheid vorliegen müsste (nur bei Gebietsfragen), dieser Volksentscheid aber nicht vorliegt, so müsste er die Ausfertigung verweigern.

Somit stellen sich doch einige rechtliche Fragen:
(1) Wie weit reicht die Prüfungspflicht und -befugnis des BP? Handelt es sich bloss um eine formale Prüfung mittels Augenschein der ihm vorgelegten Dokumente? Darf oder muss der BP mutmassliche Verletzungen des GG durch BT oder BR, soweit sie formeller Natur sind, prüfen?
(2) War der fragliche Verfahrensentscheid im BR dessen rein interne Angelegenheit? Oder handelt es sich um eine unmittelbare Verletzung einer Bestimmung des GG?
(3) Ist der BP zur Prüfung von Verfahrensfragen, die Interna des BT oder des BR sind, berechtigt? Ist er zur Prüfung von Verfahrensfragen berechtigt, wenn diese unmittelbar gegen das GG verstossen könnten?

Daraus ergibt sich nun aber, dass im vorliegenden Fall die Pflichten und Rechte des BP in Frage stehen. Diese Pflichten und Rechte des BP können aber Gegenstand einer Organklage beim Bundesverfassungsgericht sein.
Weiter zeigt sich, dass ein Konflikt zwischen den Rechten und Pflichten des BP und denen des BR gegeben sein kann: Die Prüfung von Verfahrensfragen des BR durch den BP könnte in den Bereich des BR eingreifen, umgekehrt stellt sich die Frage, ob der BR gegenüber dem BP überhaupt in einem solchen Fall wie vorliegend ein Gesetz als "zustandegekommen" vorlegen darf oder ob dies nicht eine Form des Übergriffs darstellt.
Die Voraussetzung einer Organklage kann daher durchaus gegeben sein.

Ph. Wälchli
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Bernhard Nowak
Veröffentlicht am Samstag, 30. März 2002 - 19:29 Uhr:   

Die Einführungen in das politische System der Bundesrepublik äußern sich wie folgt zum Prüfungsverhalten des Bundespräsidenten nach Art. 82 GG:

Klaus von Beyme schreibt in seinem Buch: Das politische System der BRD (9. Auflage, 1999) zum Prüfungsrecht des Bundespräsidenten (S. 331/332):

"Das Prüfungsrecht bei Gesetzen nach Art. 82 GG wird überwiegend bejaht, jedoch restriktiv interpretiert. Da eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes herbeigeführt werden kann (Art. 93 Abs. 1) sind der Ausübung des Prüfungsrechts enge Grenzen gegen Mißbrauch gesetzt. In den ersten 20 Jahren des Bundestages hat es sechs Konflikte gegeben. Einer der bekanntesten Streitfälle war das Gutachten, das Bundespräsident Heuss 1952 bei der Debatte um den Wehrbeitrag einholte, der nur durch Rücknahme des Antrages auf Bitten von Bundeskanzler Adenauer beigelegt werden konnte. 1956 wurde bei der Änderung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes der Paragraph über unverbindliche und dennoch politisch präjudizierende Gutachten gestrichen. Im Konflikt um das Gesetz zur Einrichtung der "Stiftung preußischer Kulturbesitz" 1957, das vom Bundespräsidenten unterzeichnet wurde, worauf der Bundesrat eine Organklage anstrengte, wurde die Haltung des Präsidenten durch Urteil des Bundesverfassungsgerichtes in einem abstrakten Normenkontrollverfahren als verfassungsgemäß bestätigt, da die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes vom Gericht unterstrichen wurde. Ein wichtiger Präzedenzfall für die anerkennung des materiellen Prüfungsrechtes war es, daß der Bundestag die Weigerung Lübkes, das Gesetz gegen den Betriebs- und Belegschaftshandel zu unterzeichnen, hinnnahm, weil eine Mehrheit die Fragwürdigkeit dieses Gesetzes und seine Wahlgeschenkfunktion spürte. Ähnlich verhielt sich der Bundestag 1969, als der Bundespräsident ein Architektengesetz nicht unterzeichnete, weil er in Analogie zum Ingenieursgesetz die Verfassungsmäßigkeit einiger Teile der Vorlage bezweifelte.

Da in der Bundesrepublik nicht der Präsident - wie in der Weimarer Republik vielfach postuliert - , sondern das Bundesverfassungsgericht das "pouvoir neutre" ist, droht bei solchen Konflikten die Gefahr, daß der Bundespräsident zum Parteigänger einer Partei im politischen Konflikt der Staatsorgane wird. Art. 82 Abs. 1 GG ist daher in gewisser Weise systemwidrig, was zu dem Vorschlag geführt hat, den Bundespräsidenten von diesem Zopf aus der Zeit der konstitutionellen Monarchie zu befreien.... Karl Carstens hat sich...restriktiv an seine Kompetenzen gehalten. [...]Daher fertigte er Gesetze aus, selbst wenn er - wie beim Staatshaftungsgesetz (1981) Bedenken hatte. Das Gesetz wurde 1982 vom Bundesverfassungsgericht für nichtig erklärt."

Zitatende.

Fazit: Nach Klaus von Beyme hat der Bundespräsident zwar - wie in den Beiträgen oben angesprochen, ein anerkanntes materielles Prüfungsrecht der Gesetze. Da Art. 82 GG allerdings systemwidrig sei, solle der Bundespräsident mit einem Veto sehr vorsichtig sein, da das Bundesverfassungsgericht das "pouvoir neute" und letztendliches Prüfungsorgan sei.

Auch Kurt Sontheimer und Wilhem Bleek nehmen in ihren "Grundzügen des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland" (Aktualisierte Neuausgabe 1999) ein - begrenztes Prüfungsrecht des Bundespräsidenten an. Sie schreiben auf S. 331 eher lapidar: "Zu den mehr staatsnotariellen Funktionen des Bundespräsidenten gehört die Erfordernis der Unterschrift unter Bundesgesetze und Ernennungsurkunden von Bundesbeamten und Offizieren. Hier vollzieht er praktisch den Willen der anderen Staatsorgane; seine damit verbundenen Rechte zur Prüfung sind ziemlich begrenzt."

Noch deutlicher wird Wolfgang Rudzio in seinem Buch: "Das politische System der Bundesrepublik Deutschland (5. Auflage, 2000). Hier heisst es auf S. 345: "Noch deutlicher bloss formalen Charakter trägt die Ernennung zum Bundeskanzler, die der Bundespräsident vorzunehmen hat [...]unabhängig davon steht ihm frei, informell politische oder moralische Bedenken vorzutragen. Ein effektives Prüfungsrecht auf deren Grundlage jedoch, wie es Bundespräsident Lübke Anfang der sechziger Jahre geltend zu machen suchte, steht ihm nicht zu und würde den Einstieg in ein vom Grundgesetz nicht gewolltes semipräsidentielles Regierungssystme bedeuten (Rudzio zitiert hier Kaltefleiter (FN 77), S. 226 ff.). [...] Nicht anders ist die Rolle des Bundespräsidenten im Gesetzgebungsprozeß zu verstehen. Damit ein beschlossenes Gesetz verkündet werden und in Kraft treten kann, bedarf es nach Art. 82 GG der Ausfertigung (Unterzeichnung) durch den Bundespräsidenten. Jedoch kann er ein Gesetz nur ausfertigen, wenn zuständige Regierungsmitglieder (Bundeskanzler und zuständiger Ressortminister) gegenzeichnen. Demgemäß bestimmt sich das präsidentielle Prüfungsrecht bei der Gesetzgebung: Der Budnespräsident darf den Vollzugsakt der Ausfertigung nicht aus politischen, sondern - nacb unstrittiger und praktizierter Auffassung nur aus Rechtsgründen verweigern, die sich auf

- die verfahrensrechtliche Korrektheit des vorangegangenen Gesetzgebungsverfahrens, oder
- die Verfassungskonformität des Gesetzesinhalts beziehen.

In der bisherigen Geschichte der Bundesrepublik haben Bundespräsidenten insgesamt sechs Gesetze auf diese Weise kassiert[...] Der Bundespräsident rückt dabei nicht in die Rolle eines Ersatz-Verfassungsgerichts. Dies würde ihn und seinen relativ kleinen Stab im Bundespräsideialamt bei weitem überfordern. Nur wenn ein Gesetz als Ganzes verfassungsrechtlich unzulässig scheint, wird er und soll er es nicht einfach verkünden lassen. Er kann als "Filter" nur gröbste, ofenbare Verfassungswidrigkeiten abwehren und dabei primär als ein "Hüter der Verfahrensregeln" fungieren (erneut Zitat Kaltefleyter, FN 77, S. 260 f.)" - Zitatende

Fazit: es ist eben zu fragen, ob hier wirklich "gröbste, offenbare Verfassungswidrigkeiten" (Rudzio) vorliegen, da es - wie die Diskussion der Liste ja zeigt - zu dem Verhalten Wowereits unterschiedliche Rechtsauffassungen gibt. Insofern würde ich dazu tendieren, dass Bundespräsident Rau besser beraten wäre, das Gesetz zu unterschreiben. Dann kann - wie ich schon einmal erläuterte - ja durch eine Klage (so sehr sie den Bundespräsidenten auch in die Auseinandersetzung mit hineinzieht, was ich an sich bedaure) Klarheit geschaffen werden.


Zitatende
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Bernhard Nowak
Veröffentlicht am Samstag, 30. März 2002 - 22:33 Uhr:   

Das "Heute Journal" des ZDF meldete am heutigen Abend unter Berufung auf die "Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung", Bundespräsident Rau wolle das Zuwanderungsgesetz auf jeden Fall unterzeichnen. Er wolle sich nach Ostern mit Juristen treffen, um diese Entscheidung rechtlich abzusichern. Für den Fall, dass Rau das Gesetz unterschreiben werde, kündigte der thüringische Ministerpräsident Vogel (CDU)Klage vor dem Bundesverfassungsgericht an. Es dürfte also die von mir vorhin erwähnte Klarheit in dieser Sache durch das Verfassungsgericht geschaffen werden.
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Bernhard Nowak
Veröffentlicht am Sonntag, 31. März 2002 - 00:11 Uhr:   

Meldung von heute abend, kopiert von N-TV
Samstag, 30. März 2002
Streit um Zuwanderungsgesetz
Rau will laut "FAZ" unterschreiben


Bundespräsident Johannes Rau ist nach Informationen der "Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung" fest entschlossen, das Zuwanderungsgesetz zu unterschreiben. Nach seiner Rückkehr aus dem Osterurlaub wolle er sich mit Verfassungsrechtlern treffen, um sein Votum rechtlich abzusichern, schreib die Zeitung. Sie beruft sich dabei auf hochrangige Beamte, die mit der Gesetzgebung befasst sind.

Die unionsregierten Länder bekräftigten unterdessen ihren Willen, vor das Bundesverfassungsgericht zu ziehen. "Wenn der Bundespräsident unterschreibt, dann müssen wir klagen", sagte der thüringische Ministerpräsident Bernhard Vogel dem Blatt. Die Ministerpräsidenten der sieben unionsregierten Länder rechneten inzwischen nicht mehr mit einer Ablehnung Raus, berichtet die Zeitung unter Berufung auf einen nicht genannten Regierungschef aus diesem Kreis.
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Hamster
Veröffentlicht am Mittwoch, 03. April 2002 - 17:21 Uhr:   

Auf Spiegel Online sind verschiedene Rechtsauffassungen aufgelistet, die man für richtig halten könnte:

http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,189792,00.html

Nochmal meine Frage zum angeblichen Kabinettsentscheid: Hätte es Auswirkungen auf die Rechtsmäßigkeit des Votums, wenn das Landeskabinett Stolpe "freie Hand" gegeben hat (siehe oben)?
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Bernhard Nowak
Veröffentlicht am Mittwoch, 03. April 2002 - 18:37 Uhr:   

Ja, das hängt eben von der Rechtsauffassung ab. Wenn man davon ausgeht, dass der Bundesrat ein Vertreter der Landesregierungen ist und diese Vertreter dann weisungsbefugt ist und die Regierung Stolpe ermächtigt hat, "ja" zu sagen, könnte man dies so sehen. Das gleiche gilt, wenn man die Rechtsauffassung vertritt, der Ministerpräsident Stolpe habe aufgrund seines Außenvertretungsrechts bzw. der Richtlinienkompetenz gemäß der Brandenburgischen Landesverfassung das letzte Wort.

Es hätte keine Auswirkungen auf das formale Zustandekommen des Gesetzes, wenn man davon auseht, wie in dieser Liste ja ausführlich dokumentiert wurde (vgl. die Rechtsauffassung von Christian Starck aus der FAZ), dass die Bundesratsmitglieder nach GG gleichberechtigt wären.

Dies muß eben das Bundesverfassungsgericht wohl letzlich klären. Auch der Spiegel geht ja in seiner jüngsten Ausgabe vom vergangenen Montag von einer möglichen 4:4 Entscheidung in Karlsruhe aus. Verfassungswidrigkeit könnte damit nicht festgestellt werden, auch das Zustandekommen des Gesetzes wäre damit nicht verfassungswidrig. insofern kann meiner Meinung nach die obige Frage nicht eindeutig werden oder besser: es hängt eben von der jeweiligen Rechtsauffassung des einzelnen ab bzw. davon, was das Bundesverfassungsgericht letztendlich dazu sagen wird.
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Martin Fehndrich
Veröffentlicht am Mittwoch, 03. April 2002 - 22:48 Uhr:   

Spiegel Online scheint mit seiner "Anatomie einer Abstimmung" auch die exotischen Pfade zu beschreiten.

Allerdings kann man Lösungsweg 6 (die Abstimmung Brandenburgs wurde wiederholt, Stolpe sagte Ja und Schönbohm nicht Nein) noch weiter sezieren.
http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,189799,00.html

Schönbohm wurde bei der zweiten Abstimmung nicht direkt gefragt, so daß sich die Frage stellt, wie eine Abstimmung zu werten ist, bei der nicht alle anwesenden Mitglieder des Bundesrates die Möglichkeit erhalten abzustimmen.
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Bernhard Nowak
Veröffentlicht am Donnerstag, 04. April 2002 - 00:11 Uhr:   

Damit alle Diskussionsteilnehmer die 6 "Lösungswege" von Spiegel-Online verfolgen können, habe ich sie hier im folgenden hineinkopiert. Aus dem Artikel geht nochmals auch eindeutig hervor, dass der Bundespräsident nach Auffassung der überwiegenden Mehrheit der Juristen ein eingeschränktes materielles, aber umfassendes formelles Prüfungsrecht hat. Anbei die von Spiegel-Online offerierten Lösungswege.



Nach Artikel 82, Absatz 1 des Grundgesetzes muss Bundespräsident Johannes Rau nun prüfen, ob das Gesetz "nach den Vorschriften des Grundgesetzes zu Stande gekommen" ist. Natürlich ist auch die Aufgabe des Bundespräsidenten im Gesetzgebungsverfahren unter Juristen umstritten. Unterschiedliche Auffassungen gibt es vor allem darüber, ob der Bundespräsident auch befugt ist, Gesetze vor der Ausfertigung auf ihre materielle - also inhaltliche - Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfen. Die wohl herrschende Auffassung bejaht ein eingeschränktes materielles Prüfungsrecht, nach dem der Bundespräsident bei offensichtlichen Verstößen gegen materielles Verfassungsrecht die Ausfertigung verweigern kann. Adrian SchimpfDer Autor ist DAAD-Lektor und lehrt zur Zeit an der University of Surrey (England) Deutsches Verfassungsrecht


Im Fall des Zuwanderungsgesetztes geht es jedoch nicht um die materielle Frage, ob der Inhalt des Zuwanderungsgesetzes gegen das Grundgesetz verstößt, sondern nur um die formelle Frage, ob die Verfahrensvorschriften des Grundgesetzes eingehalten wurden. Bei solchen formellen Fragen hat der Bundespräsident ein umfassendes Prüfungsrecht - darin sind sich die meisten Juristen (ausnahmsweise) einmal einig. Herr Bundespräsident, übernehmen Sie!


ANATOMIE EINER ABSTIMMUNG

Lösungsweg 1 1. Nein - denn mit Schönbohms "Nein" war die Sache gelaufen.

Die erste Frage, die sich stellt, lautet: Hat das Zuwanderungsgesetz im Bundesrat die notwendige einfache Mehrheit erreicht oder nicht? Präziser ausgedrückt: Wurden für das Zuwanderungsgesetz ausreichend viele "Ja"-Stimmen abgegeben? Und die Antwort darauf ist eigentlich ganz einfach: Wenn die vier Stimmen des Landes Brandenburg "Ja" lauteten, dann hatte das Gesetz die erforderliche Mehrheit. Wenn die Stimmen des Landes Brandenburg hingegen "Nein" oder "Enthaltung" lauteten oder wenn die Stimmen des Landes Brandenburg ungültig waren, hatte das Zuwanderungsgesetz im Bundesrat keine Mehrheit - in all diesen Fällen muss eine Gegenzeichnung und Ausfertigung des Gesetzes durch den Bundespräsidenten unterbleiben. Der Bundespräsident hätte hierbei keinen Ermessensspielraum. Wenn die Prüfung des Gesetzes einen solchen Verfahrensmangel offen legen würde, müsste er seine Unterschrift verweigern. Denn erstens ist auch der Bundespräsident gemäß Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes an die Verfassung gebunden und zweitens eröffnet Artikel 82 Absatz 1 des Grundgesetzes keinen solchen Ermessensspielraum. Die entscheidende Frage ist also: Lauteten die vier Stimmen des Landes Brandenburg auf "Ja"? Es mag für den Nichtjuristen befremdlich klingen, diese Frage so ausführlich zu erörtern. Doch genau darin besteht ein wesentlicher Teil der juristischen Arbeit: herauszufinden, auf welche Fragen es wirklich ankommt und dann auch nur diese Fragen zu beantworten. Juristische Gutachten sind keine Besinnungsaufsätze über die Welt an sich, sondern sezieren komplexe Sachverhalte. Zurück zur alles entscheidenden Frage: Hat das Land Brandenburg einheitlich mit "Ja" gestimmt? Nur wenn wir diese Frage bejahen können, ist das Gesetz nach den Vorschriften des Grundgesetzes zu Stande gekommen. An dieser Stelle drängt sich nun die Frage auf: Warum müssen denn alle vier Stimmen des Landes Brandenburg einheitlich sein? Warum können nicht zwei Stimmen "Ja" und zwei Stimmen "Nein" lauten? Wenigstens diese Frage wird von allen Juristen einheitlich beantwortet: weil der Grundgesetz-Artikel 51, Absatz 3, Satz 2, erster Halbsatz es zwingend so vorschreibt, dass selbst dem gewieftesten Winkeladvokaten keine andere Auslegungsmöglichkeit einfällt. Der entsprechende Satz lautet nämlich: "Die Stimmen eines Landes können nur einheitlich abgegeben werden." Auf die Details kommt es an Schauen wir uns jetzt noch einmal den Film der umstrittenen Abstimmung an. Wie wir noch sehen werden, ist der genaue Verlauf der Bundesratssitzung entscheidend für die juristische Lösung des Falles. Alles fing damit an, dass der Schriftführer fragte: "Brandenburg?", und Alwin Ziel (SPD) antwortete: "Ja", dicht gefolgt vom "Nein" des brandenburgischen Innenministers Jörg Schönbohm (CDU). Bundesratspräsident Klaus Wowereit stellte daraufhin fest, "dass das Land Brandenburg nicht einheitlich abgestimmt hat." Halten wir den Film an dieser Stelle an und rekapitulieren: Sicher ist, dass die durch Schönbohm und Ziel abgegebenen Stimmen nicht einheitlich auf "Ja" lauten. Jedenfalls eine Stimme des Landes Brandenburg, nämlich die von Schönbohm abgegebene, lautet auf "Nein." Bis hierhin wäre die Antwort also ganz einfach: da nicht alle vier Stimmen einheitlich auf "Ja" lauteten, hatte zu diesem Zeitpunkt das Zuwanderungsgesetz keine Mehrheit im Bundesrat (wenn man fiktiv schon einmal die weiteren Stimmen der anderen Bundesländer hinzuzählt). Doch jetzt steuert der Bundesrats-Krimi seinem ersten Höhepunkt entgegen. Wir erinnern uns an den letzten Satz von Wowereit, bevor wir den Film angehalten haben: "Damit stelle ich fest, dass das Land Brandenburg nicht einheitlich abgestimmt hat. (...)." Was sollte Wowereit jetzt tun? Er hatte drei Möglichkeiten: Entweder er wiederholt die Abstimmung oder er setzt die Abstimmung fort (zum Unterschied zwischen Wiederholung und Fortsetzung kommen wir später) oder er stellt die Ungültigkeit der Stimmen fest. Wiederholung, Fortsetzung oder Ungültigkeit? Bevor wir zu der Alternative Wiederholung/Fortsetzung kommen, zuerst einmal zur Alternative Feststellung der Ungültigkeit: Das Grundgesetz sagt zwar in Artikel 51 Absatz 3, dass die Stimmen eines Landes nur einheitlich abgegeben werden können, aber es sagt nicht ausdrücklich, wie nichteinheitliche Stimmen zu bewerten sind. Da jedoch das "Ja" Ziels und das "Nein" Schönbohms weder einheitlich mit "Ja" noch einheitlich mit "Nein" oder "Enthaltung" gewertet werden können, kommt man zum logischen Schluss, dass man die Stimmen von Brandenburg gar nicht werten kann. Der Fachausdruck dafür, dass man die Stimmen von Brandenburg nicht werten kann, lautet Ungültigkeit der Stimmen. Und auch da sind sich alle Juristen einig: wenn der Minister Ziel und der Minister Schönbohm einmal "Ja" und einmal "Nein" stimmen, dann sind die vier Stimmen des Landes Brandenburg ungültig. Streit gibt es nur darüber, welche Folgen es hat, wenn ein Ministerpräsident "hü" sagt und ein Landesminister "hott". Entscheidet dann das Votum des Ministerpräsidenten allein? Aber dazu später. Hätte Wowereit also nach dem "Ja" und dem "Nein" von Ziel und Schönbohm nicht nur festgestellt, "dass das Land Brandenburg nicht einheitlich abgestimmt hat", sondern fortgesetzt: "Also sind die Stimmen des Landes Brandenburg als ungültig zu werten", hätte sich keiner über diese Entscheidung beschweren können. War die Abstimmung schon gelaufen? Doch Wowereit fuhr anders fort: "Ich frage Herrn Ministerpräsident Stolpe, wie das Land Brandenburg abstimmt." Nanu? Geht denn das? Das ist die erste große Frage. War die Abstimmung nicht schon vorbei? Das Grundgesetz sagt hierzu ausdrücklich nichts, auch in der Geschäftsordnung des Bundesrates ist expressis verbis nichts zu finden. Aber die Frage brennt, und im SPIEGEL 13/2002, S. 24, erklärt der Staatsrechtler Denninger hierzu: "Das ist sicher ein schwacher Punkt der Sache." Mit anderen Worten: Die Juristen sind sich nicht einig. Denninger vertritt dann die Auffassung, dass Wowereit nachfragen durfte, weil "ein Bundespräsident für ein Verfahren zu sorgen hat, das die verfassungsmäßigen Beteiligungsrechte der Länder angemessen zur Geltung bringt. Also musste er erforschen, was bei diesem verwirrenden Vorgang wirklich gelten soll." Aber ist Denningers Argument überzeugend? Man könnte einwenden: Was ist daran verwirrend, wenn einer "ja", und der andere "nein" sagt, also keine Einheitlichkeit vorliegt und damit die Stimmen von Brandenburg nicht gewertet werden können? Auch die Mehrheit der juristischen Kommentare, die dieses Problem überhaupt ansprechen, sollen gegen eine "Wiederholung" der Abstimmung sein, so jedenfalls fasst Blumenwitz im Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Artikel 51, Randnummer 29 den Stand der juristischen Diskussion zusammen und auch Bauer im Kommentar zum Grundgesetz, herausgegeben von Horst Dreier, schlägt in seiner Kommentierung zu Artikel 51, Randnummer 22 in dieselbe Kerbe. Gelegentlich wird der Grundgesetz-Kommentar von Mangoldt/Klein als Beleg dafür angeführt, dass eine "Wiederholung" der Abstimmung zulässig sein soll - die aktuelle vierte Auflage des Kommentars sagt hierzu nichts. Und der Grundgesetz-Kommentar von Maunz/Dürig/Herzog führt ebenso - etwas versteckt - in der Fußnote 1 zur Kommentierung von Art. 51, Randnummer 27 aus, dass eine Wiederholung der Abstimmung ausgeschlossen sei. Fazit: Die Abstimmung war nach dem "Ja" und dem "Nein" von Ziel und Schönbohm beendet. Eine Wiederholung der Abstimmung ist unzulässig, Stolpes "Ja" spielt also gar keine Rolle mehr. Wegen der Uneinheitlichkeit der Stimmabgabe durch die gleichrangigen Minister Ziel und Schönbohm kommt es auch nicht darauf an, ob gegebenenfalls eine "Ja"-Stimmabgabe des Ministerpräsidenten die "Nein"-Stimme von Schönbohm aufhebt. Wegen der Uneinheitlichkeit der Stimmen sind die Stimmen des Landes Brandenburg ungültig. Keine Mehrheit für das Zuwanderungsgesetz. Weiter zu Lösungsweg 2



ANATOMIE EINER ABSTIMMUNG

Lösungsweg 2 2. Ja - denn nach Schönbohms "Nein" wurde die Abstimmung fortgesetzt, und die "Ja-Stimme" des Ministerpräsidenten war entscheidend.

Bei diesem Lösungsweg gehen wir davon aus, dass die Abstimmung des Landes Brandenburg nach dem "Nein" von Innenminister Schönbohm weder vorbei war, noch wiederholt, sondern fortgesetzt wurde. Das Grundgesetz und die Geschäftsordnung des Bundesrates sagen nichts dazu, wann eine Abstimmung vorbei ist, oder wann schon eine Wiederholung einer Abstimmung vorliegt oder lediglich eine Fortsetzung. Wenn Geschäftsordnungen jedoch schweigen, wird man dem Versammlungsleiter, hier also dem Bundesratspräsident Wowereit zubilligen müssen, die Bundesratssitzung zweckdienlich zu leiten. Da ja bislang erst Ziel und Schönbohm abgestimmt hatten, könnte man durchaus vertreten, dass Wowereit die begonnene Abstimmung nur fortsetzt (und nicht wiederholt), wenn er die weiteren Bundesratsmitglieder des Landes Brandenburg, insbesondere Herrn Stolpe, mit folgenden Worten zur Stimm-abgabe auffordert: "Ich frage Herrn Ministerpräsident Stolpe, wie das Land Brandenburg abstimmt." Doch wie ging es tatsächlich weiter im Bundesrat? Auf die Nachfrage von Wowereit antwortete Stolpe: "Als Ministerpräsident des Landes Brandenburg erkläre ich somit: Ja." Jetzt halten wir den Film wieder an, denn die folgende Äußerung von Brandenburgs Innenminister Schönbohm spielt für diesen Lösungsweg keine Rolle. Die Abstimmung wurde fortgesetzt und somit bleibt Schönbohms erstes "Nein" bestehen. Wir haben jetzt also drei Stimmen, nämlich zweimal "Ja" (von Stolpe und Ziel) und einmal "Nein" (von Schönbohm). Erst an dieser Stelle der Prüfung kommt es also auf die Frage an, die zurzeit am meisten diskutiert wird: Kann der Ministerpräsident eines Bundeslandes die anderen Mitglieder seines Landes im Bundesrat überstimmen, hebt also Stolpes "Ja" das "Nein" von Schönbohm auf? Dazu ist auch in der Tagespresse schon vieles gesagt und geschrieben worden. In der ganzen juristischen Literatur gab es bislang nur einen einzigen Autoren, der ein solches Ober-Entscheidungsrecht des Ministerpräsidenten bejahte, nämlich Klaus Stern auf Seite 137 in Band II seines Werkes "Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland". Alle anderen lehnten die Stern'sche Auffassung ab, nämlich zum Beispiel: Alternativkommentar zum Grundgesetz, Artikel 51, Randnummer 10 und die Grundgesetz-Kommentare von: von Mangoldt/Klein, Artikel 51 Randnummer 21; Jarass/Pieroth, Artikel 51 Randnummer 6; Dreier, Artikel 51, Randnummer 22. Manchmal wird auch der Bonner Kommentar mit seinem Bearbeiter Blumenwitz als Anhänger der Stern'schen Meinung zitiert, wonach auch Blumenwitz angeblich die Auffassung vertrete, die Stimme des Ministerpräsidenten entscheide im Konfliktfall. Wer aber die Passage im Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Artikel 51 Randnummer 29, liest, stellt fest, dass Blumenwitz nur alle vertretenen Auffassungen darstellt und sich gar keiner Meinung anschließt. Nun muss ja eine Meinung nicht schon deshalb falsch sein, weil man der Einzige ist, der sie vertritt. Deshalb sollten wir uns mit den Argumenten von Stern auseinander setzen, die dieser für seine Auffassung, die Stimme des Ministerpräsidenten entscheide, anführt. Lassen wir Stern selbst zu Wort kommen: "Die Ungültigkeitsfolge bei uneinheitlicher Stimmabgabe hätte schwer wiegende Folgen für die Stimmabgabe des Landes und (...) auch für die Gesamtentscheidung (...). Unter diesen Umständen erscheint die Annahme der Ungültigkeit höchst zweifelhaft." Das ist also das Stern'sche Argument: Die Ungültigkeit hätte die Folge, dass - wie beim Zuwanderungsgesetz - gerade die ungültigen Stimmen die ausschlaggebenden sein können und dann das Gesetz wegen der Ungültigkeit der Stimmen scheitert. Gegen Stern könnte man einwenden: Na und? Viele Gesetze scheitern daran, dass sie nicht die notwendige Mehrheit erhalten. Doch wir könnten Stern auch so interpretieren, dass die Feststellung der Ungültigkeit nicht nur nachteilig für das Gesetzgebungsverfahren selbst ist, sondern vielmehr einen schwer wiegenden Nachteil für das betroffene Bundesland darstellt. Schließlich heißt es bei Stern: "Die Ungültigkeitsfolge bei uneinheitlicher Stimmabgabe hätte schwer wiegende Folgen für die Stimmabgabe des Landes und (..)". Stern hebt also vor allem auf die Chancen eines Bundeslandes ab, überhaupt (gültige) Stimmen abzugeben. Im konkreten Fall hätte Stolpe freilich auch eine ganz andere Möglichkeit gehabt, für eine einheitliche Stimmabgabe und damit für gültige Stimmen seines Landes Brandenburg zu sorgen: Er hätte seinen widerspenstigen Minister, der ja vor der Abstimmung keinen Hehl aus seiner Gesinnung gemacht hatte, einfach entlassen können. Trotzdem folgen wir für diesen Lösungsweg der Auffassung von Stern, der sich im SPIEGEL-Interview (13/2002, S. 24) wenigstens auch Erhard Denninger anzuschließen scheint. Fazit: Die Abstimmung war nach dem "Ja" und dem "Nein" von Ziel und Schönbohm noch nicht vorbei, sondern lief weiter (Fortsetzung der Abstimmung). Als dann Stolpes "Ja" hinzukam, entschied dies, vernichtete also das "Nein" von Schönbohm. Folgt man dieser Auffassung von Stern, so hat das Land Brandenburg vier "Ja"-Stimmen abgegeben. Das Zuwanderungsgesetz ist wirksam zu Stande gekommen. Weiter zu Lösungsweg 3

ANATOMIE EINER ABSTIMMUNG


Lösungsweg 3 3. Nein - denn Stolpes Stimme war nur eine von drei Stimmen aus Brandenburg.

Auch bei dieser Variante gehen wir davon aus, dass die Abstimmung des Landes Brandenburg nach dem "Nein" von Innenminister Schönbohm weder vorbei war, noch wiederholt, sondern fortgesetzt wurde. Auch hier spielt es keine Rolle, was Schönbohm gesagt hat, nachdem Stolpe gesagt hatte: "Als Ministerpräsident des Landes Brandenburg erkläre ich somit: Ja." Denn die Abstimmung wurde fortgesetzt und Schönbohms "Nein" ist nicht aus der Welt zu schaffen. Wir haben jetzt also wieder drei Stimmen, nämlich zweimal "Ja" (von Stolpe und Ziel) und einmal "Nein" (von Schönbohm). Knackpunkt dieses Lösungsweges ist erneut die Frage: Kann der Ministerpräsident eines Bundeslandes die anderen Mitglieder seines Landes im Bundesrat überstimmen, hebt also Stolpes "Ja" das "Nein" von Schönbohm auf? Wie bereits in Lösungsweg 2 ausführlich beschrieben, gibt es in der ganzen juristischen Literatur bislang nur einen einzigen Autor, der ein solches Ober-Entscheidungsrecht des Ministerpräsidenten bejaht, nämlich Klaus Stern auf Seite 137 in Band II seines Werkes "Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland". Alle anderen lehnen die Stern'sche Auffassung ab. Doch welche Argumente führt Stern ins Feld? Lassen wir den Verfassungsrechtler selbst zu Wort kommen: "Die Ungültigkeitsfolge bei uneinheitlicher Stimmabgabe hätte schwer wiegende Folgen für die Stimmabgabe des Landes und (...) auch für die Gesamtentscheidung (...). Unter diesen Umständen erscheint die Annahme der Ungültigkeit höchst zweifelhaft." Das ist das einzige Stern'sche Argument: Die Ungültigkeit hätte die Folge, dass - wie beim Zuwanderungsgesetz - gerade die ungültigen Stimmen die ausschlaggebenden sein können und dann das Gesetz wegen der Ungültigkeit der Stimmen scheitert. Na und? Das ist - vorsichtig formuliert - kein besonders starkes Argument. Warum sollte nur deshalb eine gültige Stimmabgabe erzwungen werden, weil sonst ein Gesetz nicht zu Stande kommt? Viele Gesetze scheitern daran, dass sie nicht die notwendige Mehrheit erhalten. Es spricht also viel dafür der herrschenden Meinung zu folgen, die immerhin das Argument für sich in Anspruch nehmen kann, näher am Wortlaut des Grundgesetzartikels 51, Absatz 3, Satz 2 zu sein: Der schreibt die einheitliche Stimmabgabe vor, wenn also einer mit "Nein" und zwei mit "Ja" stimmen, haben wir keine einheitliche Stimmabgabe, womit die Stimmen nicht entsprechend den Vorschriften der Verfassung abgegeben wurden, und damit jedenfalls nicht als einheitliche "Ja"-Stimme gewertet, aber eben auch nicht als einheitliche "Nein"-Stimme oder "Enthaltung" gewertet werden können, womit nur noch die Möglichkeit der Ungültigkeit bleibt. Fazit: Die Abstimmung war nach dem "Ja" und dem "Nein" von Ziel und Schönbohm noch nicht vorbei, sondern lief weiter (Fortsetzung der Abstimmung). Als dann Stolpes "Ja" hinzukam, lagen zwei "Ja"-Stimmen und eine "Nein"-Stimme vor. Folgt man der herrschenden Auffassung, wonach die Stimme des Ministerpräsidenten im Konfliktfall nicht entscheidet, so sind die Stimmen des Landes uneinheitlich abgegeben worden. Wegen der Uneinheitlichkeit der Stimmen sind die Stimmen des Landes Brandenburg ungültig. Keine Mehrheit für das Zuwanderungsgesetz. Weiter zu Lösungsweg 4



ANATOMIE EINER ABSTIMMUNG

Lösungsweg 4 4. Nein - denn die Abstimmung wurde zwar wiederholt, doch auch im zweiten Durchgang stehen sich Stolpes "Ja" und Schönbohms "Nein" gegenüber.

Für diese Variante gehen wir davon aus, dass die Abstimmung des Landes Brandenburg nach der Stimmabgabe der Minister Ziel und Schönbohm vorbei> war, eine Wiederholung der Abstimmung aber zulässig ist. Davon geht bisher allerdings nur eine kleine Minderheit von Staatsrechtlern aus. Unter dieser Voraussetzung beginnt der Abstimmungsvorgang von neuem. Wowereit fragte: "Ich frage Herrn Ministerpräsident Stolpe, wie das Land Brandenburg abstimmt." Stolpe antwortete: "Als Ministerpräsident des Landes Brandenburg erkläre ich somit: Ja." Und Schönbohm warf (ungefragt) ein: "Sie kennen meine Auffassung, Herr Präsident." Wenn man diese Aussage von Schönbohm jetzt als "Nein" interpretiert, ist das Ergebnis wie beim 3. Lösungsweg: Also nach herrschender Auffassung kein formell wirksames Zuwanderungsgesetz. Fazit: Die Abstimmung war nach dem "Ja" und dem "Nein" von Ziel und Schönbohm beendet. Eine Wiederholung der Abstimmung ist aber zulässig. Stolpe stimmte mit "Ja". Die nachfolgende Aussage von Schönbohm war ein "Nein", und damit sind die Stimmen des Landes Brandenburg uneinheitlich abgegeben worden. Keine Mehrheit für das Zuwanderungsgesetz. Weiter zu Lösungsweg 5

ANATOMIE EINER ABSTIMMUNG

Lösungsweg 5 5. Ja - denn die gesamte Abstimmung wurde wiederholt, und es zählte Stolpes "Ja".

Auch bei dieser Variante gehen wir davon aus, dass die Abstimmung des Landes Brandenburg nach der Stimmabgabe der Minister Ziel und Schönbohm vorbei war, eine Wiederholung der Abstimmung aber zulässig ist. Davon geht bisher allerdings nur eine kleine Minderheit von Staatsrechtlern aus. Der Abstimmungsvorgang beginnt also von neuem: Wowereit fragte: "Ich frage Herrn Ministerpräsident Stolpe, wie das Land Brandenburg abstimmt." Stolpe antwortete: "Als Ministerpräsident des Landes Brandenburg erkläre ich somit: Ja." Und Schonböhm warf (ungefragt) ein: "Sie kennen meine Auffassung, Herr Präsident." Auch wenn man Schönbohms Aussage jetzt als "Nein" interpretiert, kann man zu dem Ergebnis kommen (siehe Lösungsweg 2), dass dieses "Nein" durch das "Ja" des Ministerpräsidenten vernichtet wurde. So interpretiert jedenfalls der Verfassungsjurist Klaus Stern (und wohl auch Erhard Denninger im SPIEGEL-Interview) die Vorschriften der Grundgesetzes. Fazit: Die Abstimmung war nach dem "Ja" und dem "Nein" von Ziel und Schönbohm beendet. Eine Wiederholung der Abstimmung ist aber zulässig. Stolpe stimmte mit "Ja". Die nachfolgende Aussage von Schönbohm war ein "Nein", doch in diesem Fall entscheidet die Stimme von Stolpe als Ministerpräsident (Richtlinienkompetenz, siehe Lösungsweg 2) Das Zuwanderungsgesetz ist verfassungsgemäß zu Stande gekommen.




ANATOMIE EINER ABSTIMMUNG

Lösungsweg 6 6. Ja - denn die Abstimmung wurde wiederholt, und Schönbohms Gemurmel war formal keine Stimmabgabe.

Wie bei Lösungsweg 4 und Lösungsweg 5 gehen wir wieder davon aus, dass die Abstimmung des Landes Brandenburg nach der Stimmabgabe der Minister Ziel und Schönbohm vorbei war, eine Wiederholung der Abstimmung aber zulässig ist. Davon geht bisher allerdings nur eine kleine Minderheit von Staatsrechtlern aus. Nun stellt sich aber die Frage, ob Schönbohms Aussage: "Sie kennen meine Auffassung, Herr Präsident" überhaupt eine "Nein"-Stimme" war? Denn wir erinnern uns: Wenn wir der Auffassung folgen, dass es sich um eine zulässige Wiederholung und nicht um eine Fortsetzung der Abstimmung handelt, ist die vorherige "Nein"-Stimme von Schönbohm gelöscht und "nicht mehr in der Welt" - die Abstimmung beginnt ja von vorn. Man könnte ja auch auf die Idee kommen, dass die Aussage von Schönbohm nicht die Abgabe einer "Ja-", "Nein-" oder "Enthaltung"-Stimme ist, sondern nur der Hinweis an den Bundesratspräsidenten auf die in der Sache abweichende Meinung von Schönbohm. Ein solcher Hinweis wäre aber keine "Nein"-Stimme (vergleiche hierzu Grundgesetz-Kommentar von Mangoldt/Klein, Artikel 51, Randnummer 21: "Artikel 51, Absatz 3, Satz 2 des Grundgesetzes verlangt nur die Einheitlichkeit bei der Abgabe der Stimmen, kein Bundesratsmitglied ist gehindert, seine persönliche Auffassung in den Bundesratsverhandlungen darzulegen."). Wenn man also die Aussage von Schönbohm nicht als die Stimmabgabe interpretiert, sondern nur als persönliche Einlassung zur Sache, dann hätten wir nur die "Ja"-Stimme von Stolpe. In einem solchem Fall wären sich alle Juristen wieder einig: Wenn nur einer "Ja" sagt und alle anderen keine Stimmen abgeben, so gilt derjenige, der die Stimme abgibt, als Stimmführer, der dann alle Stimmen des Bundeslandes einheitlich abgibt. Artikel 51 Grundgesetz sagt nämlich nicht, dass das Bundesland so viele Mitglieder in den Bundesrat entsenden muss, wie es Stimmen hat, sondern nur, dass es so viele Mitglieder in den Bundesrat entsenden kann. Daraus wird zu Recht gefolgert, dass auch nur ein einziges Mitglied in den Bundesrat entsandt werden kann, das dann alle Stimmen des Landes einheitlich abgeben kann. Es gibt auch ein gutes Argument, das dafür spricht, Schönbohms Satz: "Sie kennen meine Auffassung, Herr Präsident" nicht als Stimmabgabe, sondern als persönliche Einlassung zur Sache zu werten: wenn Schönbohm mit "Nein" hätte stimmen wollen, so hätte er es klar sagen können und müssen. Wenn man mit "Ja", "Nein" oder "Enthaltung" stimmen kann und stattdessen Reden zur Lage der Nation hält, ist das eben keine Stimmabgabe. Fazit: Die Abstimmung war nach dem "Ja" und dem "Nein" von Ziel und Schönbohm beendet. Eine Wiederholung der Abstimmung ist aber zulässig. Stolpe stimmte mit "Ja". Wenn man die Aussage von Schönbohm nicht als "Nein" interpretiert, sondern nur als persönliche Stellungnahme zur Sache, dann haben wir nur die "Ja"-Stimme von Stolpe, der dann als Stimmführer die vier Stimmen des Landes Brandenburg einheitlich mit "Ja" abgegeben hätte. Das Zuwanderungsgesetz ist verfassungsgemäß zu Stande gekommen. Zurück zur Einleitung
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Ralf Arnemann
Veröffentlicht am Donnerstag, 04. April 2002 - 13:15 Uhr:   

Erst einmal: Ich habe nirgends sonstwo in den letzten Wochen eine so profunde und detailstarke Erörterung dieses Themas gelesen wie hier. Das macht richtig Spaß zu lesen, trotz der Länge. Wobei mich (wie oft) Wilko Zicht am meisten überzeugt, der in den entscheidenden Knackpunkten am präzisesten analysiert.

Klar ist wohl, daß Rau demnächst unterschreiben wird. Er ist ein braver Parteisoldat, und hat auch gute Gründe auf seiner Seite, hier kein Veto einlegen zu müssen.

Das ganze wird also in Karlsruhe landen. Ich gehe nicht davon aus, daß es dort zu einem gespaltetenen Votum kommt. Im Gegenteil vermute ich, daß die Richter dort ihr persönliches Prestige als Juristen weit höher schätzen als ihr Parteibuch, und ihr Möglichstes tun werden, um zu einem einstimmigen Urteil zu kommen. Dabei hängt es davon ab, wie genau die streitigen Parteien ihren Standpunkt begründen. Das wird dann z. T. anders aussehen als in irgendwelchen Fernsehdiskussionen.
Insbesondere muß sich die Regierung zwischen der Version "Schönböhm ist nicht bei seinem Nein geblieben" und der "Stolpe hat als MP die ausschlaggebende Stimme" entscheiden.

Persönlich folge ich hier Wilko: Das Wortprotokoll ist recht eindeutig, nur Stolpe wurde von Wowereit gefragt, damit ist die erste Version obsolet und es kommt nur noch darauf an, ob die Bestimmungen der Landesverfassung über die Stellung des MP Anwendung finden.

Und da bin ich doch skeptisch, ob hier nicht allein das Bundesrecht zum Zuge kommen muß. Es sind ja noch viel krassere Fälle konstruierbar, wo Landesvertreter entgegen der Verfassung oder einem Kabinettsbeschluß (den es in Brandenburg bezeichnenderweise nicht gab!) abstimmen. Im Bundesrat gilt dann aber m. E. nur das faktisch abgegebene Votum des (oder der) Vertreter, alle Weiterungen müssen anschließend landesintern abgemacht werden.
Im Zweifelsfall würde ich also meinen Kasten Sekt eher darauf setzen, daß der Beschluß in Karlsruhe kassiert wird.

Was ich im übrigen inhaltlich nicht als besonders schädlich empfinden würde. So sehr ich ein Zuwanderungsgesetz befürworte: Der aktuell abgestimmte Entwurf ist im Verlauf der zwei Jahre Verhandlungen so abgemagert, daß sich die Auseinandersetzung eigentlich kaum noch lohnt. Völlig egal, wie das juristische Nachspiel ausgeht: Nach der Bundestagswahl muß das Thema ohnehin neu angefaßt werden.

Das "Theaterspielen" von SPD- und CDU-Politikern empfinde ich übrigens als völlig legitim. Das gehört seit den Anfängen der antiken Demokratie zum politischen Geschäft.
Die einzige Ausnahme dabei ist Wowereit. Er durfte hier nicht als Parteipolitiker taktieren, sondern mußte als Bundestagspräsident neutral bleiben. Seine Rechtsauffassung mag sich am Ende als richtig herausstellen - aber er hat nicht neutral agiert und im Falle des Verwaltungsvermerks ganz peinlich gelogen. Er bleibt für mich daher der Schurke im ganzen Drama, obwohl ich mir ein positives Votum gewünscht hätte.

Übrigens Drama: Wirklich schlimm ist, wie die Medien den Bundesrat in den letzten Jahren zur Arena aufgeblasen haben.
Da liegt auch der Kern des Problems.
Früher war es wohl ärgerlich, wenn eine Regierung dort keine Mehrheit bekam (oder gar ein Oppositionsführer dort etwas nicht verhindern konnte). Aber das war keineswegs ehrenrührig - eine Niederlage in einer demokratischen Abstimmung ist ja auch völlig normal.

Aber neuerdings gilt eine Bundesratsabstimmung als Prestigeduell und Schröder und Stoiber mußten sich nach dieser Erwartungshaltung ausrichten. Bei einem klaren Ausgang wäre einer der Beiden in der veröffentlichten Meinung als Verlierer abgestempelt und damit für die Bundestagswahl schwer gehandicapt gewesen.

Diese öffentliche Darstellung (üblich seit der Steuerreform-Abstimmung unter Kohl) ist völlig daneben. Ein Kanzler (und erst recht kein Kanzlerkandidat) hat keine legalen oder legitimen Möglichkeiten, die Bundesratsabstimmung zu beeinflussen. Wenn man seine "Macher"-Qualitäten genau daran festmacht, zwingt man ihn zu miesen Tricks. Die Abscheu der Kommentatoren über das "Politiktheater" im Bundesrat ist Heuchelei, denn genau diese Kommentatoren haben die Akteure erst zu diesem Verhalten gezwungen.
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Bernhard Nowak
Veröffentlicht am Sonntag, 02. Juni 2002 - 18:59 Uhr:   

Spiegel-online vom heutigen Sonntag, dem 2.6.02

ZUWANDERUNGSGESETZ

Rau bittet Stolpe und Schönbohm zum Gespräch

Brandenburgs gespaltene Stimmangabe bremste das Zuwanderungsgesetz im Bundesrat aus. Bis zur Sommerpause will Bundespräsident Rau entscheiden, ob er das Gesetz unterschreibt. Dafür geht er nun einen außergewöhnlichen Weg. Er hat die Potsdamer Streithähne zu sich eingeladen.


DPA

Das ungleiche Paar: Stolpe (SPD) und Schönbohm (CDU)


Berlin - Nach Informationen der "Welt am Sonntag" hat das Staatsoberhaupt den brandenburgischen Ministerpräsidenten Manfred Stolpe (SPD) und seinen Innenminister Jörg Schönbohm (CDU) für den 11. Juni zu einem gemeinsamen Gespräch über das umstrittene Zustandekommen des Gesetzes in seinen Amtssitz, das Berliner Schloss Bellevue, eingeladen.
Laut "WamS" trafen Raus Einladungen Anfang dieser Woche bei Stolpe und Schönbohm ein. Eine offizielle Bestätigung des Präsidialamtes war am Samstag nicht zu erhalten. Der Bundespräsident rede in dieser Angelegenheit "mit sehr vielen Personen" und teile in der Regel nicht mit, mit wem. Es sei auch "reine Spekulation", ob seine Entscheidung noch vor der Sommerpause fallen werde. Das sei abhängig von seinen Gesprächen, teilte eine Sprecherin des Bundespräsidialamts SPIEGEL ONLINE mit.


Bei der entscheidenden Abstimmung am 22. März im Bundesrat hatte Schönbohm mit Nein und Stolpe mit Ja votiert. Bundesratspräsident Klaus Wowereit (SPD) hatte die Stimme des Ministerpräsidenten als ausschlaggebend gewertet, so dass es eine knappe Mehrheit für das Gesetz gab.


REUTERS

Hat das letzte Wort: Bundespräsident Rau


Die Union hatte dies heftig kritisiert und will, falls Rau das Gesetz dennoch unterzeichnet, vor dem Bundesverfassungsgericht dagegen klagen.

Rau hat angekündigt, seine Entscheidung, ob er das Gesetz unterzeichnet oder nicht, auf jeden Fall in einer öffentlichen Erklärung zu begründen. Medienberichte, nach denen er im Grunde bereits eine positive Entscheidung getroffen haben soll, sind vom Präsidialamt wiederholt dementiert worden.
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Bernhard Nowak
Veröffentlicht am Donnerstag, 20. Juni 2002 - 12:37 Uhr:   

Bundespräsident Rau hat Zuwanderungsgesetz unterzeichnet. Juristische Begründung zur Zeit in ZDF, Phoenix und N-TV
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Bernhard Nowak
Veröffentlicht am Donnerstag, 20. Juni 2002 - 13:08 Uhr:   

Erklärung von Bundespräsident Johannes Rau zur Ausfertigung des Zuwanderungsgesetzes am 20. Juni 2002 im Schloss Bellevue in Berlin




Ich möchte Sie über meine Entscheidung zum Zuwanderungsgesetz unterrichten.

A.

Der Deutsche Bundestag hat das Zuwanderungsgesetz am 1. März 2002 verabschiedet. Am 22. März 2002 hat der Bundesrat beschlossen, dem Gesetz gemäß Art. 84 Abs. 1 des Grundgesetzes zuzustimmen - so hat es der Präsident des Bundesrates festgestellt. Am 17. April 2002 ist mir die Gesetzesurschrift zur Ausfertigung gemäß Art. 82 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes zugeleitet worden.

Gegen den Beschluss des Bundesrates sind verfassungsrechtliche Einwände erhoben worden. Sie betreffen die Frage, ob die vier Stimmen des Landes Brandenburg vom Präsidenten des Bundesrates zu Recht als "Ja"-Stimmen gewertet worden sind; wäre das nicht der Fall, hätte das Gesetz die für eine Zustimmung des Bundesrates erforderliche Mehrheit von 35 Stimmen nicht erreicht. Das Gesetz wäre nicht zustande gekommen.

Ich habe das Zuwanderungsgesetz wie jedes andere Gesetz sorgfältig auf seine Verfassungsmäßigkeit überprüft. Ich habe mich mit dem tatsächlichen Ablauf der Sitzung und der Abstimmung und mit den sich daraus ergebenden verfassungsrechtlichen Fragen eingehend befasst. Ich habe viele Gespräche geführt und ich habe verfassungsrechtlichen Rat erfahren.

Nach Abwägung aller Gesichtspunkte habe ich das Zuwanderungsgesetz heute morgen unterzeichnet und den Auftrag zur Verkündung im Bundesgesetzblatt erteilt. Nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes und nach der Staatspraxis ist der Bundespräsident nur dann berechtigt und verpflichtet, von der Ausfertigung eines Gesetzes abzusehen, wenn er die sichere Überzeugung gewonnen hat, dass zweifelsfrei und offenkundig ein Verfassungsverstoß vorliegt. Zu dieser Überzeugung bin ich im vorliegenden Fall nicht gekommen.

Ich habe heute einen Brief an die drei am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Verfassungsorgane geschrieben, an den Bundeskanzler und an die Präsidenten von Bundestag und Bundesrat, in dem ich sie über meine Entscheidung unterrichte. Der Brief ist ihnen heute mittag zugestellt worden. Der Wortlaut des Briefes steht im Anschluss an diese Erklärung allen Interessierten zur Verfügung. Die Regierungschefs der Länder, die mir geschrieben und ihre Briefe veröffentlicht haben, habe ich ebenfalls über meine Entscheidung unterrichtet.

I.

Ich möchte Ihnen die wichtigsten Gesichtspunkte für meine Entscheidung erläutern. Den maßgeblichen Sachverhalt darf ich als bekannt voraussetzen; ich möchte ihn hier nur kurz rekapitulieren:

Als das Land Brandenburg zur Stimmabgabe aufgerufen wurde, haben zunächst Minister Ziel mit "Ja" und Minister Schönbohm mit "Nein" gestimmt. Daraufhin hat der Präsident des Bundesrates auf das Gebot der einheitlichen Stimmabgabe hingewiesen und an den Ministerpräsidenten des Landes Brandenburg die Frage gerichtet, wie das Land abstimme. Ministerpräsident Stolpe hat geantwortet: "Als Ministerpräsident des Landes Brandenburg erkläre ich hiermit Ja." Dem hat Minister Schönbohm angefügt: "Sie kennen meine Auffassung, Herr Präsident." Der Bundesratspräsident hat daraufhin die Stimmabgabe des Landes Brandenburg als "Ja" gewertet. Nach den dagegen protestierenden Zwischenrufen anderer Mitglieder des Bundesrates hat der Präsident des Bundesrates erneut Ministerpräsident Stolpe gefragt, dieser hat seine Antwort wiederholt; Minister Schönbohm hat dem keine Äußerung mehr folgen lassen.

Kern des verfassungsrechtlichen Streits ist die Auslegung von Art. 51 Abs. 3 Satz 2 des Grundgesetzes. Er enthält das Gebot, dass bei einer Abstimmung im Bundesrat die Stimmen eines Landes "nur einheitlich abgegeben" werden können. Zu dieser Vorschrift gibt es keine Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. In der verfassungsrechtlichen Literatur ist ihre Auslegung umstritten.

Die eine Meinung schließt aus dem Wortlaut der Vorschrift ("können nur"), dass bei einem Verstoß gegen dieses Gebot die Stimmabgabe des Landes unmittelbar als ungültig zu bewerten sei.

Die Gegenansicht weist darauf hin, dass das Grundgesetz die Rechtsfolge eines Verstoßes nicht ausdrücklich festlege. Sie fragt danach, ob und wie nach einer ersten uneinheitlichen Stimmabgabe noch eine der Verfassung gemäße Stimmabgabe zu erreichen sei. Sie sieht dafür die Entscheidung des jeweiligen Regierungschefs des Landes kraft seiner Richtlinienkompetenz als ausschlaggebend an.

Beide Seiten können gewichtige Gründe für ihren Standpunkt anführen. Ich habe mir darüber in den vergangenen Wochen einen umfassenden Überblick verschafft. Namhafte Verfassungsrechtler haben sich unabhängig von oder aus Anlass der Bundesratssitzung vom 22. März 2002 in dem einen oder in dem anderen Sinne geäußert. Sie kommen mit unterschiedlicher Begründung zu gegenteiligen Ergebnissen - je nach ihrem rechtlichen Ausgangspunkt, aber auch je nachdem, wie sie den tatsächlichen Ablauf und die Äußerungen in dieser Sitzung bewerten.

Wer den Wortlaut der zitierten Grundgesetzvorschrift für eindeutig hält, für den steht bereits nach der ersten gegensätzlichen Stimmabgabe durch die Minister Ziel und Schönbohm das Ergebnis fest. Daran habe sich auch im weiteren Verlauf nichts geändert, weil Minister Schönbohm auch gegenüber dem späteren Votum von Ministerpräsident Stolpe seine ablehnende Haltung hinreichend deutlich und rechtlich erheblich zum Ausdruck gebracht habe. Die Stimmen des Landes Brandenburg seien ungültig.

Die strengen Vertreter dieser Ansicht sehen weder rechtlich noch tatsächlich einen Grund für eine Nachfrage des Präsidenten des Bundesrates. Für eine solche Befugnis wird dagegen angeführt, dass der Präsident des Bundesrates im Rahmen seiner Sitzungsleitung die Aufgabe habe, auf ein der Verfassung gemäßes Abstimmungsverhalten hinzuwirken.

Unterschiedliche Auffassungen gibt es auch zu der Frage, ob Ministerpräsident Stolpe kraft seiner Richtlinienkompetenz die Stimmen des Landes Brandenburg einheitlich mit "Ja" abgeben konnte. Diese Frage berührt das Grundverständnis des Verfassungsorgans Bundesrat, der Rechtsstellung seiner Mitglieder und betrifft auch das Zusammenwirken der Verfassungsräume von Bund und Ländern.

Die Befugnis, in streitigen Fällen kraft Richtlinienkompetenz im Bundesrat für ihr Land abzustimmen, haben Ministerpräsidenten auch in der Vergangenheit schon für sich in Anspruch genommen. Im Unterschied zum vorliegenden Fall ist es bei den damaligen Abstimmungen im Bundesrat aber nicht zu gegenteiligen Äußerungen gekommen.

Wer die Position vertritt, dass die Stimmabgabe von Ministerpräsident Stolpe kraft seiner Richtlinienkompetenz als Regierungschef ausschlaggebend war, für den ist die anschließende Äußerung von Minister Schönbohm rechtlich nicht mehr erheblich.

Zur Gültigkeit der brandenburgischen Stimmen gelangt auch, wer in der Äußerung von Minister Schönbohm, dass seine Auffassung bekannt sei, kein förmliches "Nein" sieht.

Zu demselben Ergebnis gelangt schließlich, wer darauf abstellt, dass Minister Schönbohm jedenfalls nach der erneuten Frage des Präsidenten des Bundesrates dem wiederholten "Ja" seines Regierungschefs nicht mehr widersprochen hat.


II.

Ich stelle also fest - und nur darauf kommt es an: Bei der Beurteilung der Abstimmung im Bundesrat am 22. März 2002 kann man in tatsächlicher und in rechtlicher Hinsicht jeweils mit guten Gründen zu dem einen oder anderen Ergebnis kommen.

Ich wäre aber nur dann berechtigt und verpflichtet, das Gesetz nicht auszufertigen, wenn ich davon überzeugt wäre, dass zweifelsfrei und offenkundig ein Verfassungsverstoß vorliegt. Mit Blick auf die kontroversen Auffassungen in dieser verfassungsrechtlichen Frage habe ich diese Überzeugung nicht gewinnen können.

Angesichts einer verfassungsrechtlichen Zweifelsfrage so zu entscheiden, wie ich entschieden habe, ergibt sich aus folgendem:

Das Recht und die Pflicht des Bundespräsidenten, ein Gesetz vor der Ausfertigung verfassungsrechtlich zu überprüfen, steht in Konkurrenz und bedarf der sinnvollen Abgrenzung zur Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts. Die Staatspraxis, wie meine Amtsvorgänger sie geprägt haben, hat diese Abgrenzung in dem von mir dargestellten Prüfungsmaßstab gefunden.

Ich verweise konkret auf zwei Entscheidungen der Bundespräsidenten Karl Carstens und Roman Herzog. Auch da ging es um formelle und verfahrensrechtliche Fragen des Zustandekommens eines Gesetzes. Diese Entscheidungen haben den Prüfungsmaßstab des Bundespräsidenten deutlich gemacht:

Bundespräsident Karl Carstens hat im Jahr 1981 das Staatshaftungsgesetz ausgefertigt und das damit begründet, dass für ihn ein Verfassungsverstoß nicht "zweifelsfrei und offenkundig" feststehe (so sein Begleitbrief an die beteiligten Verfassungsorgane vom 26. Juni 1981). Bundespräsident Roman Herzog hat im Jahr 1994 ein Gesetz ausgefertigt, in dem es unter anderem um eine Vorschrift des Atomgesetzes ging. Der niedersächsische Ministerpräsident Gerhard Schröder hatte ihn damals gebeten, das Gesetz nicht auszufertigen, weil es der Zustimmung des Bundesrates bedürfe. Roman Herzog ist dieser Bitte nicht gefolgt; er hat das damit begründet, dass er nicht zu der Überzeugung gelangt sei, dass ein Verfassungsverstoß "zweifelsfrei und offenkundig" vorliege (so die Pressemitteilung des Bundespräsidialamtes vom 21. Juli 1994).

Ich habe meine Entscheidung in Respekt vor der Kompetenzordnung des Grundgesetzes getroffen, und sie steht in der Kontinuität der Staatspraxis meiner Amtsvorgänger. Nach unserer Verfassungsordnung ist es nicht Aufgabe des Bundespräsidenten, über solche verfassungsrechtlichen Zweifelsfragen eine endgültige Entscheidung zu treffen. Die verbindliche Entscheidung über die Auslegung des Grundgesetzes ist dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten. Wer von den Antragsberechtigten im vorliegenden Fall eine solche Entscheidung für notwendig hält, dem steht der Weg dazu jetzt offen.


B.

So viel zu meiner verfassungsrechtlichen Entscheidung. Lassen Sie mich darüber hinaus noch einige Anmerkungen machen:


I.

Meine erste Anmerkung betrifft das Amt des Bundespräsidenten. Ich erwarte, dass das Amt des Bundespräsidenten nicht in die parteipolitische Auseinandersetzung hineingezogen wird, wie das in den vergangenen Wochen gelegentlich versucht worden ist. Ich erwarte, dass auch diejenigen meine Entscheidung respektieren, die meinen, sie nicht akzeptieren zu können. Das gebietet der Respekt vor dem Amt des Bundespräsidenten, das mir gegenwärtig anvertraut ist.

II.

Im Zusammenhang mit der Entscheidung des Bundesrates ist das Wort "Verfassungsbruch" gefallen. Das ist ein schwerwiegender Vorwurf. Er bedeutet ja, dass jemand bewusst und vorsätzlich gegen die Verfassung gehandelt hat. Verfassungsjuristen unterscheiden dagegen nur, ob ein Vorgang verfassungsgemäß ist oder nicht. Auch ich empfehle diese sachliche Sprache.

Dabei will ich nicht beschönigen, was geschehen ist. In der Sitzung des Bundesrates am 22. März ist eine verfassungsrechtliche Verfahrensvorschrift in gewagter Weise ausgereizt und damit eine politische Kampfsituation auf die Spitze getrieben worden. Das hat eine verfassungsrechtliche Frage offengelegt, die in der mehr als fünfzigjährigen Geschichte des Bundesrates bisher noch nicht von Bedeutung war.

Ob der oft erwähnte Vorfall aus dem Jahr 1949 mit dem hier zu beurteilenden Sachverhalt vergleichbar ist, mag dahinstehen; damals ist die abschließende Entscheidung des Ministerpräsidenten jedenfalls allseits akzeptiert worden.

Heute dagegen gibt es verfassungsrechtlichen Streit mit jeweils guten Argumenten Pro und Contra. Das sind keine "juristischen Spitzfindigkeiten".

In den vergangenen Wochen habe ich immer wieder gelesen, dass Kritiker des Gesetzes mit dem Gang nach Karlsruhe "drohten". Ich verstehe das nicht als "Drohung". Ich hielte es sogar für wünschenswert, wenn das Bundesverfassungsgericht diese Frage klärte, damit alle, vor allem der Bundesrat und die Länder, Rechtssicherheit haben. Das ist die originäre Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts und nicht die des Bundespräsidenten.


III.

Ich habe in den vergangenen Wochen viele Briefe von Bürgerinnen und Bürgern aus Anlass der Beratung des Zuwanderungsgesetzes im Bundesrat bekommen: Die Menschen äußern in ihren Briefen Unmut und Empörung. Sie haben den Eindruck, dass es bei der Beratung im Bundesrat weniger um die Sache ging als um eine Machtprobe im Vorfeld der Bundestagswahl und um den Erhalt der Koalition in Brandenburg. Die Art und Weise, wie einige der Beteiligten auf allen Seiten den Ablauf dieser Bundesratssitzung - in welchem Maße auch immer - erkennbar abgesprochen und politisch inszeniert haben, hat auf viele Menschen einen verheerenden Eindruck gemacht. Was am 22. März im Bundesrat geschehen ist, das hat dem Ansehen der Politik insgesamt geschadet und die ohnehin verbreitete Politik- oder Parteienverdrossenheit verstärkt. Das Vertrauen in die Institutionen unseres Staates und in die Ordnungsgemäßheit seiner Verfahren ist geschwächt worden. Das haben mir viele Menschen geschrieben.

Ich nehme diese Kritik und die Empörung ernst und ich habe Verständnis dafür. Deshalb bringe ich sie heute öffentlich zur Sprache. Auch ich bin der Auffassung, dass die Art und Weise, wie die Sitzung des Bundesrates am 22. März verlaufen ist, dem Ansehen von Staat und Politik Schaden zugefügt haben. Ich rüge das Verhalten des Ministerpräsidenten des Landes Brandenburg und seines Stellvertreters. Ich rüge und ermahne aber auch alle übrigen, die zu diesem Ansehensverlust beigetragen haben.

Ich neige nicht vorschnell zur "Parteienschelte". Ich habe oft gesagt, dass berechtigte Kritik an einzelnen Ereignissen oder an Fehlentwicklungen nicht dazu führen sollte, "das Parteiwesen" in Bausch und Bogen zu verurteilen.

Die Parteien sollten sich weniger mit sich selber beschäftigen. Jenseits von Machterhalt oder Machtgewinnung müssen sie offen sein für die Probleme, die die Menschen tatsächlich bewegen. Die Parteien sollten sich neu und verstärkt darum bemühen, dass sie ihre Verwurzelung in der Gesellschaft nicht verlieren. Der politische Streit zwischen den Parteien darf sein und muss sein. Der Streit darf aber nicht in einer Art und Weise inszeniert werden, wie das am 22. März im Bundesrat geschehen ist.


IV.

Die Beratung des Zuwanderungsgesetzes im Bundesrat gibt auch Anlass, verfassungsrechtlich und verfassungspolitisch über das Verfassungsorgan Bundesrat im Staatsgefüge der Bundesrepublik Deutschland nachzudenken.

Nach unserem Grundgesetz ist der Bundesrat weder Vollzugsorgan der Bundesregierung noch verlängerter Arm der Opposition im Deutschen Bundestag. Nach seiner Zusammensetzung und seiner Aufgabenstellung ist der Bundesrat als Integrationsorgan geschaffen, das Bundes- und Länderinteressen miteinander abstimmen soll. Der Bundesrat kann diese Aufgabe nur erfüllen, wenn er nach eigenen Maßstäben entscheidet und wenn er sich um die aus der Sache notwendigen Lösungen bemüht; er könnte es dagegen nicht, wenn er sich von Wünschen anderer Bundesorgane oder von parteipolitischer Strategie vereinnahmen ließe.

Nicht erst beim Zuwanderungsgesetz ist deutlich geworden, wie stark die parteipolitische Einflussnahme auf das Abstimmungsverhalten der Länder geworden ist. Das sage ich in alle Richtungen und an alle Parteien gewandt. Auch in der Vergangenheit hat es - durchaus wechselnd und in umgekehrter parteipolitischer Konstellation als heute - Zeiten gegeben, in denen eine von der Bundestagsmehrheit abweichende Mehrheit im Bundesrat ihre Position in einer Weise genutzt hat, die sich nicht nur an den Interessen der Länder orientiert hat.



V.

Meine letzte Anmerkung gilt dem Inhalt des Gesetzes selber, der Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und der Regelung des Aufenthalts und der Integration von Ausländern. Der Inhalt des Gesetzes ist hinter dem Streit um das Verfahren völlig in den Hintergrund geraten.

Alle Parteien, die Kirchen, Gewerkschaften und Industrieverbände sind sich doch einig: Wir brauchen eine grundlegende gesetzliche Neuregelung dieser Fragen. Über Grundsätzliches und über Einzelheiten ist lange diskutiert worden. Das schließlich vom Bundestag verabschiedete Gesetz und die Vorstellungen von CDU und CSU lagen nicht mehr weit auseinander. Das ist jedenfalls der Eindruck, den ich mit vielen Menschen gewonnen habe. Darum bedauere ich, dass es an der Beharrlichkeit und am gegenseitigen Vertrauen gemangelt hat, alle Möglichkeiten auszuloten, doch noch zu einem Konsens über die verbliebenen Unterschiede zu gelangen.

Viele tragen Verantwortung für das, was am 22. März geschehen ist. Darum sollte niemand versuchen, die Verantwortung auf die jeweils "andere Seite" abzuwälzen.


Erklärung des Bundespräsidenten zum Download als pdf-Dokument

Weitere Informationen:

Begleitbrief von Bundespräsident Johannes Rau an die drei am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Verfassungsorgane (hier als pdf-Dokument)

Pressemitteilung des Bundespräsidialamtes vom 21. Juli 1994 zur Ausfertigung des Gesetzes zur Sicherung des Einsatzes von Steinkohle in der Verstromung und zur Änderung des Atomgesetzes und des Stromeinspeisungsgesetzes durch Bundespräsident Prof. Dr. Roman Herzog (als pdf-Dokument)

Bulletin vom 2. Juli 1981 zur Ausfertigung des Staatshaftungsgesetzes durch Bundespräsident Prof. Dr. Karl Carstens (als pdf-Dokument)

Übersicht über verfassungsrechtlich umstrittene Gesetzesausfertigungen (hier als pdf-Dokument)
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Ralf Arnemann
Veröffentlicht am Montag, 24. Juni 2002 - 14:57 Uhr:   

Was für eine Farce.
Da läßt Rau viele Wochen lang prüfen - und kommt dann doch nur zum Ergebnis, daß die Sache strittig ist (das hätte er auch eine Woche später schon komplett bekommen).

Daß er als braver Parteisoldat unterschreiben wird war schon lange zu erwarten, ist auch in Ordnung.
Wenn er mit einer salbungsvollen Erklärung dann noch darum bittet, mehr Respekt vor ihm zu haben, nehme ich das nicht ernst.

Und seine Rügen an Stolpe und Schönbohm halte ich für eine populistische Unverschämtheit.
Jeder von Beiden hat nichts weiter getan, als seiner Rechtsauffassung zu folgen (und Rau weiß ja auch nicht, wer dabei recht hat).
Rau hat nicht zu "rügen", wenn ein Politiker seiner Auffassung folgend "Ja" oder "Nein" sagt, wenn eine Abstimmung aufgerufen wird.

Was er hätte rügen können, war die bewußt manipulierende Verhandlungsführung von Wowereit und das Affentheater danach von Koch anfangend bis zu Müntefering oder anderen, die den Skandal genußvoll für den Wahlkampf hochgekocht haben.

Vom Bundesverfassungsgericht erhoffe ich mir eine qualifizierte Entscheidung dazu.
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Bernhard Nowak
Veröffentlicht am Montag, 24. Juni 2002 - 18:29 Uhr:   

Hallo,
was die Rüge des Bundespräsidenten anbetrifft, so teile ich die Ansicht von Ralf Arnemann. In der Tat gehörten nicht Stolpe und Schönbohm, sondern Koch und Wowereit gerügt.

Was den verfassungsrechtlichen Teil der Debatte anbelangt, sehe ich dies allerdings anders als Herr Arnemann. Was sollte denn Rau anders machen? Hätte er nicht unterschrieben, hätte die SPD Organklage gegen den Bundespräsidenten vor dem Verfassungsgericht eingereicht - hätte er unterschrieben und sich eine der in dieser Liste benannten juristischen Minderheitenpositionen (vgl. Wahlrechtslexikon: Bundesratsabstimmung 22. März und die Debatte in der Liste) zu eigen gemacht, hätte man ihm vorgeworfen, er lasse sich vor den Karren der SPD spannen. Es so zu machen, wie Karl Carstens (ich hatte dies in einem meiner ersten Debattenbeiträge zu diesem Thema angeregt)halte ich dagegen für klug. Unter der Rubrik: "Notwendige Verfassungsänderungen" habe ich allerdings als Anregung zur Diskussion mitgegeben, dass ich denke, dass das Bundesverfassungsgericht in derartigen Angelegenheiten auch vom Bundespräsidenten angerufen werden können sollte, um Gutachten zu erstellen. Leider wurde dies 1956 abgeschafft. Denn in der Tat - siehe die Äußerungen der politischen Literatur von von Beyme bis Rudzio (in einem meiner Debattenbeiträge in dieser Liste) wäre der Bundespräsident mit seinem Stab völlig überfordert gewesen, eine zweifelsfreie juristische Entscheidung zu treffen. Und in der Tat hat Rau ja doch nicht unrecht: auch wenn es sich bei den Minderheitenmeinungen in der juristischen Literatur (vgl. Wahlrechtslexikon, Bundesratsabstimmung) eben nur um Minderheitenmeinungen handelt, so kann "offensichtlich" und "zweifelsfrei" von einer eindeutigen Verfassungswidrigkeit nicht die Rede sein. Übrigens: das von Carstens 1981 unterschriebene Staatshaftungsgesetz wurde dann vom Bundesverfassungsgericht für ungültig erklärt. So ist - im verfassungsmäßigen Teil - Rau meiner Meinung nach nicht angreifbar. Wohl aber - nochmals - teile ich Herrn Arnemanns Ansicht über den "politischen" Teil: die Rüge hätte an alle Beteiligten, nicht namentlich an Stolpe und Schönbohm gehen sollen.
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Ralf Arnemann
Veröffentlicht am Dienstag, 25. Juni 2002 - 14:27 Uhr:   

> Was den verfassungsrechtlichen Teil der Debatte anbelangt, sehe ich
> dies allerdings anders als Herr Arnemann.
Um klarzustellen: Die Unterschrift von Rau geht auch von meinem Standpunkt aus voll in Ordnung.
Ich kritisiere die unnötig lange Verzögerung, schließlich war ziemlich schnell klar, daß es verschiedenen Rechtsauffassungen, aber keine eindeutige Verfassungswidrigkeit gibt.

> die Rüge hätte an alle Beteiligten, nicht namentlich an Stolpe und
> Schönbohm gehen sollen.
Wenn man alle rügt, rügt man eigentlich keinen. Dann sollte man es gleich lassen.

Bei Schönbohm bin ich sogar im Gegenteil der Meinung, daß dieser in jedem Punkt korrekt gehandelt hat und in keiner Weise eine Rüge verdient. Der hat ja nichts gemacht als die Frage des Vorsitzenden zu beantworten.

Auch Stolpes Verhalten in der Sitzung war nicht das Problem. Ob ein Bundespräsident den Bruch eines Koalitionsvertrags beurteilen sollte, halte ich für fraglich.
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Bernhard Nowak
Veröffentlicht am Dienstag, 25. Juni 2002 - 20:53 Uhr:   

O.K. Rau hätte sicherlich schneller zu dieser Auffassung kommen können. Andererseits gilt er selber eher als Zauderer und ich glaube, die ihn beratenden Juristen im Bundespräsidialamt wollten auf Nummer sicher gehen. Die Unterschrift unter das Gesetz und die Erklärung halte ich aber für klug, da sich Rau damit relativ unangreifbar gemacht hat.
Sonst sehe ich es auch so, dass Stolpes Verhalten im Bundesrat - wenn es stimmt, dass er Schönbohm unter Druck gesetzt hat - eher zu rügen ist als dasjenige von Schönbohm, wobei dieser - wie Wilko Zicht in dieser Diskussion ja schon sagte - sich taktisch unklug verhalten hat. Er hätte bei seinem Nein bleiben sollen - ich glaube nicht, dass Stolpe ihn in der Bundesratssitzung entlassen hätte.
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Wilko Zicht
Veröffentlicht am Dienstag, 25. Juni 2002 - 21:34 Uhr:   

Daß Rau erst einmal ein wenig Gras über die Sache hat wachsen lassen, damit sich die Emotionen abkühlen, find ich völlig in Ordnung. Okay, die eine oder andere Woche weniger "Bedenkzeit" hätte insofern auch gereicht. Aber letztlich waren es ja nur rund zwei Monate (17.4.-20.6.). Man darf da auch nicht vergessen, daß das Gesetz ein riesiger Wälzer ist, den der Bundespräsident ja auch inhaltlich zu prüfen hat. Es kommt nicht von ungefähr, daß das Erstellen der Gesetzes-Urschrift fast einen Monat lang gedauert hat, bevor sie überhaupt auf Raus Schreibtisch lag. Zwei Monate zum Durcharbeiten des Textes, zum Beraten mit den Protagonisten der Bundesratssitzung und verschiedenen Staatsrechtlern sowie zum Erstellen der öffentlichen Erklärung zur Unterschrift finde ich nicht zu viel. Beim ähnlich umfangreichen Gesetz zur Homo-Ehe hat Rau länger gebraucht, wenn ich mich recht entsinne.

Der Kritik an der namelntlichen Rüge von Schönbohm und Stolpe stimme ich aber zu. Wenn Rau sich schon einzelne Personen rauspickt, dann müssen das auch eindeutig die Hauptverantwortlichen des Eklats sein. Und das kann man zumindest hinsichtlich Schönbohm nun wirklich nicht behaupten. Stolpe dagegen war ganz offensichtlich an der Inszenierung maßgeblich beteiligt und hat brav sein auswendig gelerntes Sprüchlein aufgesagt. Wenn man Stolpe kritisiert, muß man aber auch Koch, Vogel und vor allem Wowereit rügen. Aber der ist immerhin stellvertretender Bundespräsident, so daß eine offizielle Rüge durch Rau einem erneuten Skandal gleichgekommen wäre.
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SoleSurvivor
Veröffentlicht am Dienstag, 25. Juni 2002 - 23:54 Uhr:   

Der Inhalt des gesetzes war aber nicht die Streitfrage sondern dasVarfahren. Von daher muß der Präsident den Inhalt nicht prüfen.
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Wilko Zicht
Veröffentlicht am Mittwoch, 26. Juni 2002 - 00:10 Uhr:   

Der Bundespräsident hat die Gesetze aber nach herrschender Rechtsauffassung, der die Staatspraxis folgt, auch auf materielle Verfassungsverstöße hin zu prüfen. Ob es darüber im Vorfeld einen öffentlichen Streit gab, ist ohne Belang. Gerade weil es bei der Zuwanderungsdebatte zuletzt kaum noch um inhaltliche Fragen ging, hätte es durchaus sein können, daß sich im Gesetzestext Details finden, die sich im nachhinein als "zweifelsfrei und offenkundig" verfassungswidrig erweisen.
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Bernhard Nowak
Veröffentlicht am Mittwoch, 26. Juni 2002 - 21:15 Uhr:   

Die spannende Frage ist und bleibt, wie der (für das Normenkontrollverfahren zuständige) Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts die Angelegenheit jetzt entscheiden wird. Da dort 4 von der Union und 4 von der SPD vorgeschlagene Richter sitzen, fürchte ich, dass die Klage der Unionsbundesländer Thüringen, Sachsen, Hessen, Saarland (Baden-Württemberg?) mit 4:4 abgewiesen wird, da die der Union nahestehenden Richter die juristische Mehrheitsmeinung in der Sache vertreten werden, während die der SPD nahestehenden Richter (ähnlich wie die Juristen, vgl. Seite: Bundesratsabstimmung 22. März im Wahlrechtslexikon) zu der Auffassung neigen werden, es sei Sache des Landesregierungschefs, das Votum seines Landes abschließend zu klären. Mein Wunsch wäre, dass es eine deutliche 5:3-Entscheidung in der Sache geben wird (in welche Richtung das Gericht auch immer entscheiden wird). Ich selber mache keinen Hehl daraus, dass ich hoffe, dass das Gericht feststellen wird, dass das Gesetz auf nicht verfassungsgemäße Weise zustandegekommen ist. Denn es darf in der Tat nicht von der Parteizugehörigkeit und Person des amtierendenden Bundesratspräsidenten abhängen, ob ein Gesetz zustande gekommen ist oder nicht. Hier stimme ich der hessischen FDP zu, die folgendes erklären ließ: sie halte das Gesetz für gut und notwendig, zweifele aber an dem verfassungsgemäßen Zustandekommen des Gesetzes. Nur aus diesem Grund unterstützt die FDP die Klage der CDU/FDP-Landesregierung unter Koch. Diese Haltung unterstütze ich.
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Ralf Arnemann
Veröffentlicht am Mittwoch, 26. Juni 2002 - 22:27 Uhr:   

Wilkos Erklärung für die Länge der Prüfungszeit ist vernünftig und da will ich die Vorwürfe gegen Rau zurücknehmen (der Rest bleibt!).

Ich hoffe auch auf ein klares Urteil des Gerichts (wird noch eine Weile dauern, und bestimmt nicht vor der Wahl kommen).

Ich habe doch deutlich das Gefühl, daß eine Mehrheit (vielleicht sogar einstimmig!) die Abstimmung rügen wird.
Die meisten Kommentare pro und contra, auch die von guten Juristen, waren Schnellschüsse nach dem Ereignis.
Die minutiöse Nachverfolgung des genauen Abstimmungsgangs, wie sie hier in der Diskussion vorgenommen wurde, hat m. E. gezeigt daß die meisten öffentlich diskutierten Aspekte recht zweitrangig waren.
Und in den eigentlich übrig bleibenden Knackpunkten schien mir doch klar, daß angesichts des Vorgehens des Sitzungspräsidenten keine gültige Stimmabgabe zustande gekommen sein kann.

Ich vermute auch, daß das Standesbewußtsein bzw. der Anspruch auf erstklassige Rechtsprechung der obersten Richter an sich selber gerade hier viel wichtiger sein werden als ein Parteibuch - gerade weil nach der Bundestagswahl ohnehin Sieger und Verlierer völlig egal sein werden.

Und noch ein Aspekt: Die Feststellung der Verfassungwidrigkeit unterstützt die gängige Praxis, daß sich eine Koalitionsregierung bei Uneinigkeit enthält.
Andernfalls würden die Verfassungsrichter die Ministerpräsidenten in einer ganz ungewohnten Weise stärken und automatisch zur alleinig kompetenten Instanz in Bundesratsangelegenheiten machen. So eine krasse Änderung der Machtverhältnisse durch das Gericht würde mich sehr überraschen.

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